Venecijanska komisija izdala preporuke: Kako prevazići krizu i probleme u Ustavnom sudu BiH?

Savjetodavno tijelo Vijeća Europe za pitanja iz oblasti ustavnog prava, Venecijanska komisija, na sjednici održanoj 15. i 16. marta 2024. godine, usvojila je između ostalog i Mišljenje o funkcionisanju Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.

Dopisom od 19. januara 2024. godine predsjednica Ustavnog suda BiH Valerija Galić zatražila je mišljenje Venecijanske komisije na osam pitanja koja se odnose na funkcionisanje Ustavnog suda.

Odgovarajući na zahtjev, Venecijanska komisija je razmatrala šta Ustavni sud BiH može uraditi kako bi spriječio potpunu parazilu svog rada usljed budužeg penzionisanja sudija. Također je analizirano i kako unaprijediti rad Ustavnog suda u okolnostima izostanka troje domaćih sudija.

Podsjećaju da nakon penzionisanja (u augustu 2022.) sudije izabranog od strane Predstavničkog doma FBiH, odnosno penzionisanja (u novembru 2022. godine) i ostavke (od januara 2024. godine) dvoje sudija koje je odabrala Narodna skupština RS, i zbog neuspjeha Predstavničkog doma FBiH i Narodne skupštine RS da popune ova upražnjena mjesta, Ustavni sud trenutno ima samo šest sudija: troje domaćih koje imenuje FBiH i troje međunarodnih koje imenuje predsjednik Europskog suda za ljudska prava.

Troje domaćih sudija će otići u penziju u novembru 2024., decembru 2025. i oktobru 2026. nakon što navrše 70 godina.

"Razlozi neuspjeha zakonodavnih tijela FBiH i RS da ispune svoje ustavne obaveze izbora sudija u Ustavni sud su političke prirode. Od kada je u augustu 2022. godine penzionisan sudija kojeg je imenovala FBiH, vlasti FBiH nisu postigle politički dogovor o novom imenovanju. Što se tiče RS, dosadašnje radnje demonstriraju namjernu opstrukciju Ustavnog suda", navodi se u izvještaju, a napominju i da je Narodna skupština RS usvojila po hitnom postupku zakon o neprimjeni odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine na teritoriji ovog entiteta. Visoki predstavnik Christian Schmidt je stavio van snage ovaj zakon.

Neuspjeh organa vlasti u oba entiteta da popune upražnjena mjesta, prema mišljenju Venecijanske komisije, ozbiljno je ugrozio funkcionisanje Ustavnog suda. Veliko vijeće (koje se sastoji od šest domaćih sudija i predmeta koji se vode pod 'žalbenom nadležnošću') više ne funkcioniše, što ima značajne posljedice po efikasnost Suda. Do 21. februara 2024. godine pred Ustavnim sudom su bila 7.902 neriješena predmeta.

Mjere i preporuke

Kada je riječ o mjerama koje bi mogle biti poduzete kako bi se osiguralo da Ustavni sud može nastaviti funkcionisati, Venecijanska komisija napominje da su odredbe Ustava kojima se reguliše Ustavni sud veoma sažete. Postoji nekoliko mjera koje sam Sud može usvojiti.

"Najočiglednija mjera je prenošenje većine ovlasti Velikog vijeća (koje čine samo domaće sudije i koje trenutno nisu funkcionalne) na plenarnu sjednicu. Venecijanska komisija je svjesna logističkih ograničenja i finansijskih implikacija ovog rješenja, jer međunarodne sudije ne sjede puno radno vrijeme u Sudu i svi dokumenti koji se odnose na neriješene predmete bi morali biti prevedeni.

Ipak, smatra da ima daljeg manevarskog prostora da plenarno vijeće donese više odluka (posebno imajući u vidu relativnu finansijsku nezavisnost Suda i alate koji su danas dostupni za visokokvalitetne automatizovane prevode). Iz online sastanaka Venecijanska komisija saznaje da je Ustavni sud već povećao učestalost svojih plenarnih sjednica sa jednom u dva mjeseca na jednom mjesečno, što je dobar početak", navode u izvještaju.

Nadalje, postavljaju se pitanja o tumačenju ustavne odredbe o (prisustvu) kvorumu. Većina europskih pravnih sistema sa specijalizovanim ustavnim sudom ima kvorum za prisustvovanje. U Bosni i Hercegovini, član VI/2)(a) Ustava predviđa da "većina svih članova Suda čini kvorum".

Odredbu "svi članovi Suda" Ustavni sud tumači tako da znači svih devet članova Suda (bez obzira da li je svih devet mjesta u stvari zauzeto ili upražnjeno), a ne sve one koji su u bilo kojem trenutku imenovani. Venecijanska komisija podržava tumačenje koje je Ustavni sud dao po pitanju kvoruma. 

Komisija je razmatrala i imenovanje ad hoc sudija.

"Na europskom nivou, pravilo ESLJP-a predviđa imenovanje ad hoc sudija, u odsustvu sudije ugovorne strane, čak i ako EKLJP izričito ne predviđa takvu mogućnost. U ovim slučajevima predsjednik vijeća imenuje ad hoc sudiju sa liste od najviše pet osoba koju unaprijed dostavlja ugovorna strana. Ako ugovorna strana nije dostavila takav spisak lica ili predsjednik vijeća utvrdi da manje od tri osobe na ovoj listi ispunjavaju uslove, predsjednik vijeća može imenovati drugog izabranog sudiju da obavlja funkciju sudije ad hoc. Ova potonja opcija, međutim, ne bi pružila rješenje za Ustavni sud Bosne i Hercegovine s obzirom na ukupni nedostatak imenovanih sudija.

Bez obzira na nepostojanje zajedničkog euvropskog standarda, ozbiljna situacija u kojoj se sada nalazi Ustavni sud Bosne i Hercegovine opravdavala bi imenovanje ad hoc sudija, kako bi se osiguralo pravilno funkcionisanje Suda, u sličan način kao što je predviđeno Sudskim pravilima ESLJP. Da bi bio u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine i bio legitiman izbor ad hoc sudija bi morali da vrše iste vlasti koje su predviđene u Ustavu, odnosno Parlament FBiH i Narodna skupština RS.

Produženje mandata

Venecijanska komisija navodi da Ustav predviđa da sudije služe do 70. godine života i te da se očekuje da Sud nastavi sa radom tako što će te sudije odmah zamijeniti novim sudijama. 

Komisija je navela da između urednog rada i funckionisanja Ustavnog suda i okončanja mandata sudija čim napune 70 godina života, namjera ustavotvorca sigurno nije bila da Ustavni sud BiH bude blokiran ili paralizovan u svom radu. U izboru između nasuprot prolongiranju mandata trenutnih sudija, do izbora novih sudija, i okončanja mandata sudija čim napune 70 godina života, treba birati prvo, jer ono omogućava Ustavnom sudu da nastavi funckionisati i izbija iz ruku političara jedna od instrumenata kontrole i pritiska na ovu instituciju, naveli su.

Dali su i upute Predstavničkom domu Parlamenta FBiH da izmijeni svoj Poslovnik o radu i omoguće da u slučaju blokade procesa izbora sudije Ustavnog suda BiH, u Komisiji za izbor i imenovanje, lista sa kandidatima za funkciju sudije, bude dostavljena direktno Predstavničkom domu kako bi se moglo glasati o imenovanju.