Ustavna restauracija Bosne i Hercegovine: Dejton kao uslovni aranžman 

Jedna od temeljnih, a gotovo potpuno prešućenih činjenica dejtonske Bosne i Hercegovine jeste da Dejtonski mirovni sporazum nikada nije ratificiran u Parlamentu Bosne i Hercegovine. Time je izostao standardni demokratski i ustavnopravni mehanizam kojim međunarodni ugovori s ustavnom snagom postaju dio unutrašnjeg pravnog poretka.  

Pišu: Prof. dr. Senadin Lavić i Prof. dr. Zlatko Hadžidedić, za Radiosarajevo.ba*

Umjesto ratifikacije, pravni temelj primjene Dejtonskog sporazuma uspostavljen je putem Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustava Republike Bosne i Hercegovine, usvojenog 12. decembra 1995. godine. Već sam naziv ovog akta ima presudan značaj: on jasno pokazuje da se ne radi o zakonu države Bosne i Hercegovine, niti o "provedbenom aktu Dejtona", već o ustavnom aktu Republike Bosne i Hercegovine, donesenom u okviru njenog internacionalnog priznatog suvereniteta. Drugim riječima, Dejton nije bio izvor ustavne vlasti, nego predmet ustavne odluke Republike BiH. 

Ustavni zakon kao izraz izvorne ustavotvorne vlasti 

Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustava Republike Bosne i Hercegovine nije sekundarni normativni akt. On je akt ustavnog ranga, donesen od strane subjekta koji je u tom trenutku imao punu internacionalnu subjektivnost: Republike Bosne i Hercegovine. Upravo taj zakon predstavlja jedini unutrašnjopravni osnov na kojem počiva važenje Dejtonskog mirovnog sporazuma i Ustava Bosne i Hercegovine. Bez njega, Dejton bi ostao isključivo međunarodni politički sporazum, bez automatskog dejstva u domaćem ustavnom poretku. To je nedvosmisleno potvrđeno u članu 1, stavu 1, koji glasi: 

Republika Bosna i Hercegovina ostvarujući svoja suverena prava može svoje unutrašnje uređenje preoblikovati u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine u okviru Međunarodnog mirovnog sporazuma za Bosnu i Hercegovinu. 

Zabranjeno preuzimanje teksta bez pismenog odobrenja Redakcije portala Radiosarajevo.ba

Ova norma sadrži tri ključna elementa: 

1.    Subjekt odluke je Republika Bosna i Hercegovina; 

2.    Osnova odluke su njena suverena prava; 

3.    Dejtonski ustav je okvir, a ne izvor suvereniteta. 

Samim tim, tvrdnja da je Bosna i Hercegovina "nastala u Dejtonu" nije samo politički netačna, već i ustavnopravno neodrživa. Dejton je rezultat suverene ustavne odluke Republike BiH da, radi okončanja rata, privremeno preoblikuje svoje unutrašnje uređenje. 

Kelsen: Hijerarhija normi i uslovno važenje  

Kelsenova Čista teorija prava polazi od toga da pravni poredak funkcionira kao hijerarhija normi, u kojoj svaka niža norma crpi važenje iz više. Stoga, Dejtonski ustav nije Grundnorm bosanskohercegovačkog poretka, jer njegovo važenje zavisi od Ustavnog zakona Republike BiH. 

Ako se norma višeg ranga (Ustavni zakon) krši ili se ne poštuju uslovi pod kojima je niža norma (Dejtonski ustav) prihvaćena, tada niža norma gubi važenje. U tom smislu, Dejtonski poredak nije samoodrživ pravni sistem, već derivativni i uslovni poredak. U ovom pogledu pravna logika je jasna i neumoljiva.

Formulacija "može" kao ustavna diskrecija – i njene granice 

Upotreba riječi "može" u stavu 1 često se pogrešno tumači kao neograničena politička sloboda. U ustavnom pravu, međutim, diskreciono ovlaštenje nikada nije apsolutno. Ono je: 

• svrhovito,
• vremenski i sadržajno ograničeno,
• i podložno kontroli u odnosu na uslove pod kojima je dato. 

Ti uslovi su eksplicitno normirani u članu 1, stavu 2 istog Ustavnog zakona: Ako se Međunarodni mirovni sporazum za Bosnu i Hercegovinu i Ustav Bosne i Hercegovine ne budu provodili, Republika Bosna i Hercegovina može proglasiti nevažećim Međunarodni mirovni sporazum za Bosnu i Hercegovinu i nastaviti da djeluje kao međunarodno priznata, suverena i nezavisna država, u skladu sa Ustavom Republike Bosne i Hercegovine.

Ovdje formulacija "može" ne označava proizvoljnost, već ustavno predviđenu reakciju na povredu uslova. Stav 2 funkcionira kao zaštitna klauzula suvereniteta: on sprječava da se privremeno ustavno ograničenje pretvori u trajno odricanje od državnosti. U tom smislu, kada su ispunjeni uslovi neprovođenja Dejtonskog sporazuma i Ustava BiH, diskreciono ovlaštenje normativno se transformira u obavezu. Neaktiviranje te klauzule u takvoj situaciji značilo bi toleriranje protivustavnog stanja. 

Neprovođenje Ustava i derogiranje ustavnog poretka 

Današnja praksa u Bosni i Hercegovini jasno ukazuje na stanje u kojem se Ustav Bosne i Hercegovine ne provodi kao vrhovna pravna norma. Kontinuirane intervencije Visokog predstavnika – uključujući nametanje normi bez parlamentarne procedure, izmjene ustavne strukture Federacije BiH i faktičko suspendiranje zakonodavne vlasti – proizvode poredak u kojem je ustavnost podređena volji jednog internacionalnog aktera. 

Takvo stanje nije predviđeno ni Dejtonskim sporazumom, ni njegovim Aneksom 10 (u kojem su regulirana prava i obaveze Visokog predstavnika), ni njegovim Aneksom 4 (Ustavom BiH), niti Ustavnim zakonom iz 1995. godine. Naprotiv, ono predstavlja upravo onu situaciju koju član 1, stav 2 eksplicitno adresira. 

Pravna obaveza kontinuiteta države 

Bosna i Hercegovina je pravni sukcesor Republike Bosne i Hercegovine. U skladu s tim, član I, stav 1 Ustava Bosne i Hercegovine izričito propisuje: 

Republika Bosna i Hercegovina, čije je zvanično ime od sada 'Bosna i Hercegovina', nastavlja svoje pravno postojanje po međunarodnom pravu kao država, sa unutrašnjom strukturom modificiranom ovim Ustavom, i sa postojećim internacionalno priznatim granicama. Ona ostaje država članica Ujedinjenih nacija i može kao Bosna i Hercegovina zadržati članstvo ili zatražiti prijem u organizacijama unutar sistema Ujedinjenih nacija, kao i u drugim internacionalnim organizacijama. 

Time Bosna i Hercegovina preuzima ne samo međudržavne obaveze, nego i unutrašnje ustavne obaveze koje proizlaze iz akata Republike BiH. Među njima je i obaveza da se u slučaju neprovođenja Dejtonskog ustava aktivira mehanizam povratka punog suvereniteta. Ovdje se, dakle, ne radi o "rušenju Dejtona", već o primjeni Ustavnog zakona koji je Dejtonu dao unutrašnju pravnu snagu. Ignoriranje tog zakona znači prihvatanje trajnog vanrednog stanja bez ustavne osnove. 

Oni koji danas plaše javnost "napuštanjem" Dejtonskog mirovnog sporazuma, trebalo je samo da implementiraju sporazum u potpunosti (naprimjer, Aneks 7 nije uopće implementiran), i da izvrše presude Evropskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda BiH. Tada bi imali formalno pravo da tvrde da dejtonska ustavna struktura može biti održana u neodređenom trajanju. Međutim, nakon što je izostala potpuna implementacija samog sporazuma, i nakon što se visoki predstavnik – kršeći vlastita ovlaštenja data u Aneksu 10 – upustio u izmjenu ustavne strukture, kršeći time i Aneks 4, sada institucijama Bosne i Hercegovine preostaje jedino pravna obaveza da se aktivira mehanizam iz člana 1, stav 2, Ustavnog zakona: Bosna i Hercegovina, kao sukcesor Republike Bosne i Hercegovine, obavezna je da proglasi nevažećim Međunarodni mirovni sporazum za Bosnu i Hercegovinu i da nastavi da djeluje kao međunarodno priznata, suverena i nezavisna država, u skladu sa Ustavom Republike Bosne i Hercegovine.

Ustavna odgovornost i granice privremenih aranžmana  

Ustavni poredak može tolerirati privremena odstupanja od uobičajenih procedura samo dok ta odstupanja služe jasnoj i ograničenoj svrsi: očuvanju ustavnosti i funkcionalnosti države. Kada takva odstupanja prestanu biti privremena i prerastu u trajni način upravljanja, ona gube svoje pravno opravdanje. 

U slučaju Bosne i Hercegovine, dejtonski aranžman je od samog početka bio zamišljen kao privremeno preoblikovanje unutrašnje strukture države, a ne kao trajna suspenzija ustavnog samoodređenja. Njegova legitimnost zavisila je od provođenja Ustava Bosne i Hercegovine i od postepenog povratka punog domaćeg političkog odlučivanja. Kada se, međutim, vanredne ovlasti – uključujući intervencije izvan ustavne procedure – normaliziraju i postanu trajne, dolazi do strukturnog raskoraka između formalne ustavnosti i stvarnog načina vladanja. U takvoj situaciji, problem više nije politički, nego ustavnopravni: država se udaljava od vlastitog ustavnog temelja.  

Upravo zato Ustavni zakon Republike Bosne i Hercegovine predviđa jasan mehanizam reakcije u slučaju neprovođenja ustava. Taj mehanizam proizlazi iz jednostavne ustavne logike: privremeni aranžmani ne mogu zamijeniti trajni ustavni poredak. Oni su naprosto, samo i ništa drugo – privremeni i tranzicioni oblici. 

Koncept ustavne restauracije (constitutional restoration) označava povratak ranije važećem ustavnom poretku u situaciji kada je privremeni ustavni aranžman prestao da se provodi ili je izgubio svoju svrhu. To nije čin diskontinuiteta, već upravo suprotno: čin očuvanja pravnog kontinuiteta države. 

Zaključak: Pravo protiv ustavne amnezije 

Tačan naziv zakona – Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustava Republike Bosne i Hercegovine – razotkriva suštinu cijelog postdejtonskog poretka: Dejton je bio ustavna odluka suverene države, a ne njen osnivački akt. Ako se danas Dejton i Ustav BiH ne provode, tada povratak ustavnom poretku Republike Bosne i Hercegovine nije politički izbor, nego ustavna nužnost. I to zahtijeva neumoljiva pravna logika. Sve drugo predstavlja ustavnu amneziju i normalizaciju poretka bez legalnosti i legitimiteta. Drugim riječima, to je kraj vladavine prava i stanje opće anomije i nereda.

Ustavni zakon Republike BiH i sam Dejtonski ustav nude jasan normativni izlaz iz takvog stanja – kada se ustav ne provodi, mora se obnoviti ustavni poredak koji je:   

• bio izraz izvorne ustavotvorne vlasti; 
• imao punu međunarodnopravnu legitimaciju; 
• i nije zavisio od trajnog privremenog aranžmana ili međunarodnog protektorata.  

Takav čin je primjena važećeg ustavnog prava protiv privremenog aranžmana, i Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine – djelujući kao sukcesor Skupštine Republike Bosne i Hercegovine, a u skladu sa Dejtonskim mirovnim sporazumom i Ustavnim zakonom – ima pravnu obavezu da primijeni važeće ustavno pravo i obnovi ustavni poredak u skladu sa Ustavom Republike Bosne i Hercegovine.   

*Prof. dr. Senadin Lavić, profesor Fakulteta političkih nauka u Sarajevu; Dr Zlatko Hadžidedić, stručnjak za međunarodne odnose, političku teoriju i teoriju nacionalizma. Direktor je u Center for Nationalism Studies;

* * *

Mišljenja i stavovi objavljeni u rubrici "Ja mislim" su isključivo lični stavovi autora tekstova i moguće da ne odražavaju stavove redakcije portala Radiosarajevo.ba