Prijevod kao politika: Daytonski ustav između anglosaksonske tradicije i političke blokade

Jedna od najznačajnijih ustavnopravnih osobenosti Bosne i Hercegovine jest činjenica da Aneks IV, u svom Članu II, direktno inkorporira Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i daje joj primat nad svim domaćim zakonima:

"Prava i slobode utvrđene Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i njenim protokolima primjenjuju se direktno u Bosni i Hercegovini. Oni će imati prioritet nad svim drugim zakonima." (Aneks IV, Član II, stav 2)

Time je nastao jedinstveni i paradoksalni ustavni fenomen: isti dokument koji uspostavlja etničku raspodjelu mjesta u Predsjedništvu i Domu naroda istovremeno proglašava primat instrumenta koji takvu raspodjelu zabranjuje kao diskriminatornu.

Piše: Dr. Sejo Sušić, za Radiosarajevo.ba

Pet presuda Evropskog suda za ljudska prava samo su potvrdile ovu unutarnju kontradikciju i naložile njeno otklanjanje — a Bosna i Hercegovina te presude do danas nije implementirala.

Anglosaksonska pravna tradicija i odsustvo pojma "konstitutivnih naroda"

Snagu terminološkog argumenta dodatno potvrđuje i analiza anglosaksonske pravne tradicije u kojoj je Daytonski ustav nastao. Ova dimenzija ostaje gotovo potpuno zanemarena u domaćim akademskim i javnim raspravama, a od iznimne je važnosti: Daytonski ustav pisali su američki pravnici — tim Državnog departmenta Sjedinjenih Američkih Država — koji su djelovali unutar common law tradicije i njezinom pravnom rječniku.

Common law sistem — koji obuhvata pravne poretke Sjedinjenih Američkih Država, Ujedinjenog Kraljevstva, Kanade, Australije i niza drugih država — ne poznaje pojam "konstitutivnih naroda" kao pravnu kategoriju. Razlog tome leži u samim temeljima ove pravne tradicije: od Magna Carte (1215.) i engleske Bill of Rights (1689.) do američke Deklaracije o nezavisnosti (1776.) i Ustava SAD (1787.), anglosaksonsko pravo dosljedno polazi od pojedinca — građanina — kao primarnog nosioca prava i sloboda. Etnička ili nacionalna pripadnost nije i ne može biti osnov za sticanje posebnih ustavnih prava na vlast unutar zajedničke države.

U engleskom pravnom rječniku, termin constituent ima precizno i ustaljeno značenje koje se bitno razlikuje od onoga što bosanski prijevod sugerira. Constituent assembly označava ustavotvornu skupštinu — tijelo koje donosi ustav; constituent parts označava sastavne dijelove neke cjeline (npr. constituent countries of the United Kingdom — Engleska, Škotska, Wales i Sjeverna Irska kao sastavni dijelovi Ujedinjenog Kraljevstva, od kojih nijedna nema etnički zasnovana ekskluzivna prava nad drugima); a constituent u izbornom pravu označava birača kojeg zastupnik predstavlja. Ni u jednoj od ovih ustaljenih upotreba constituent ne označava narod s ustavotvornom nadređenošću nad drugim narodima iste države.

Ilustrativna je i usporedba s poznatim anglosaksonskim federalnim modelima. U Sjedinjenim Američkim Državama, Kanadi i Australiji — državama s izrazitom etničkom i kulturnom raznolikošću — nijedan ustav ne uvodi etničke kategorije kao osnov za raspodjelu vlasti ili pravo kandidature na državne funkcije. Čak i tamo gdje postoje posebne odredbe o autohtonim narodima (poput odredbi o First Nations u Kanadi ili Aboriginal peoples u Australiji), one su usmjerene na zaštitu i restituciju prava, a ne na etničku ekskluzivnost u vršenju državne vlasti.

Zabranjeno preuzimanje teksta bez pismenog odobrenja Redakcije portala Radiosarajevo.ba!

Iz svega navedenog slijedi argument koji je metodološki prvorazredan: kada su američki pravnici pisali constituent peoples, pisali su to u duhu vlastite pravne tradicije — kao sastavne narode zajedničke državne cjeline. Bosanski prijevod koji uvodi termin "konstitutivni narodi" unosi kontinentalno-evropsku konotaciju koja u izvornom tekstu nije ni postojala ni bila zamišljena. Takva semantička transformacija nije neutralan prevodilački izbor — ona vrši suštinsku izmjenu pravnog sadržaja Sporazuma bez ikakve formalne procedure njegove izmjene, te time postaje instrument kojim se blokira implementacija samog Daytonskog ustava, uključujući i direktnu primjenu Evropske konvencije o ljudskim pravima.

Međunarodne obaveze i politička blokada

Paradoks se produbljuje kada se uzmu u obzir međunarodne obaveze koje je Bosna i Hercegovina sama preuzela. Pristupanjem Vijeću Evrope 2002. godine, država se bezrezervno obavezala na poštivanje relevantnih standarda, uključujući obavezu da uz pomoć Venecijanske komisije preispita izborni zakon i uskladi ga s normama Vijeća Evrope. Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju s Evropskom unijom 2008. godine, Bosna i Hercegovina preuzela je i obavezu usklađivanja izborne legislative s EKLJP-om kao jedan od ključnih prioriteta pristupnog procesa.

Izvještaji Evropske komisije, uključujući onaj iz 2021. godine, dosljedovno bilježe da nisu preduzeti nikakvi zakonodavni koraci za implementaciju ovih obaveza. Čak je i Vijeće Evropske unije odbilo prijedlog amandmana kojima bi se pojam "konstitutivnih naroda" normativno učvrstio — potvrđujući time da takva kategorija nije u skladu s evropskim standardima. Na 30. godišnjicu Daytona, u decembru 2025. godine, visoka predstavnica EU Kaja Kallas i povjerenica za proširenje Marta Kos ponovile su da je Bosna i Hercegovina dužna provesti reforme u skladu s evropskim standardima kao preduslov za nastavak puta ka članstvu u Europskoj uniji.

Svjedočanstvo Visokog predstavnika: Wolfgang Petritsch i granice etničkog modela

Konvergenciju argumenata iz pravne teorije, autorskog svjedočanstva i sudske prakse upotpunjuje i glas čovjeka koji je Daytonski sporazum provodio na terenu. Wolfgang Petritsch, Visoki predstavnik u Bosni i Hercegovini od 1999. do 2002. godine, u intervjuu za Radio Slobodna Evropa objavljenom 18. novembra 2005. iznio je ocjene koje — s obzirom na njegov institucionalni položaj — predstavljaju izvor iznimne težine.

Na direktno pitanje da li je Daytonski sporazum bio adekvatno rješenje za izgradnju samoodržive bosanske države prema evropskim standardima, Petritsch je odgovorio nedvosmisleno: 'Sada, deset godina nakon Daytona, neophodno je reći jasno ne. Ali to ne umanjuje historijsko postignuće Daytona. Zaustavio je rat. Doveo je gotovo četverogodišnji pokolj do kraja. To je historijsko postignuće Daytonskog sporazuma. Ali on nije nacrt za održivu, modernu, multietničku evropsku državu. To moramo shvatiti.' Ova izjava, izrečena od čovjeka koji je Dayton provodio, a ne samo komentirao, savršeno korespondira s O'Brienovom autorskom samokritikom i s terminološkim argumentom koji je u središtu ovog rada.

Petritschev najdirektniji doprinos tezi o nemogućnosti etničke trajnosti dolazi iz njegovog odgovora na pitanje o etničkom kriteriju kao osnovu državnog uređenja: 'Etnički ili nacionalni kriterij ne može biti budućnost Bosne i Hercegovine. Bio je dio neposredne poslijeratne situacije, u kojoj je etnička komponenta imala takvu ulogu. Ali to nije građevni blok za modernu evropsku državu.' Ovaj iskaz ima trostruku važnost: dolazi od Visokog predstavnika, ne od akademičara; izrečen je desetljeće nakon Daytona, na osnovu iskustva provedbe; i savršeno se podudara s jezičko-pravnom analizom pojma constituent peoples koji smo razvili u prethodnim poglavljima.

Petritsch je u istom intervjuu naglasio i smjer neophodne reforme: 'Potreban vam je funkcionalni model upravljanja za Bosnu i Hercegovinu. To znači, praktično govoreći, da izvršna vlast — a to je vlada — treba biti ojačana.' Ovaj poziv na funkcionalnu, a ne etničku osnovu upravljanja direktno upućuje na ono što Aneks IV, kroz direktnu primjenu EKLJP-a i horizont evropske integracije, već sadržava kao svoju normativnu telosu — ali što etnički iskrivljeni prijevod termina constituent peoples sistematski blokira.

Akademska potvrda: Marie-Joëlle Zahar i strukturalna neodrživost daytonskog modela

Konvergenciju argumenata iz pravne teorije, autorskog svjedočanstva i svjedočanstava implementatora zaokružuje i nezavisna akademska analiza. Profesorica Marie-Joëlle Zahar s Univerziteta u Montrealu, viši nerezidentni suradnik Međunarodnog instituta za mir i bivša članica UN-ovog tima stručnjaka za medijaciju, u studiji 'When the Total is less than the Sum of the Parts: The Lessons of Bosnia and Herzegovina' (Forum of Federations / International IDEA, 2019.) daje sveobuhvatnu analizu ustavnopravnih i političkih posljedica Daytonskog modela. Institucijski kontekst objave — Forum of Federations i International IDEA kao referentne međuvladine organizacije za ustavno pravo i demokratski razvoj — daje ovoj studiji posebnu akademsku i institucijsku težinu.

Zaharini zaključci direktno potkrepljuju centralnu tezu ovog rada. Ona konstatuje da su iako je Ustav predviđao obavezu Bosne i Hercegovine da svojim građanima zajamči "najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda", odnosno da to učini "bez diskriminacije po bilo kojem osnovu, uključujući spol, rasu, boju kože, jezik, vjeru, političko ili drugo mišljenje, nacionalno i socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini [i] imovinski status stečen rođenjem", ta normativna ambicija ostala je u velikoj mjeri neostvarena zbog etnoteritorijalne strukture na kojoj je država utemeljena.

Posebno relevantno za terminološku tezu ovog rada jest Zaharino dokumentovanje statusa 'Ostalih' u ustavnom tekstu. Prema njenoj analizi, Ustav je 'institucionalizirao etničke podjele i dao privilegirani politički status Bošnjacima, Hrvatima i Srbima, dok je Ostale, iako ih spominje u Preambuli, ostavio izvan domašaja ustavnih regulativa.' “Time je Ustav doveo u pitanje koncept jednakog građanstva i načelo nediskriminacije u pogledu pristupa državnim funkcijama. Otprilike petnaest drugih naroda, za koje je popis stanovništva iz 1991. godine utvrdio da žive u Bosni i Hercegovini, tako je bilo isključeno iz mogućnosti kandidiranja za određene političke funkcije.”

 Ova konstatacija akademski verificira ono što smo pokazali terminološkom analizom: Preambula Ustava jasno navodi 'along with Others' — ali bosanski politički diskurs koji koristi pojam 'konstitutivnih naroda' tu činjenicu sistematski briše.

Zahar, citirajući Petera Lippmana, formuliše paradoks bosanske politike koji je istovremeno i ultimativna optužnica daytonskog ustavnog modela: “iako ne postoji razumna alternativa mirnim promjenama kroz izbornu politiku, strukturalni aranžmani stvoreni Daytonskim ustavom doveli su do dugoročne paralize. Primat koji Dayton daje etničkim kategorijama, na štetu birača kao građana, leži u korijenu te paralize.” Ovaj zaključak, izveden iz dvadeset i više godina empirijskog promatranja bosanske politike, potvrđuje da pogrešan prijevod i pogrešna primjena termina constituent peoples nisu samo teorijski problem — oni imaju mjerljive, destruktivne posljedice za demokratski život i građansku jednakost u Bosni i Hercegovini.

Zaključak: Terminologija kao politički instrument

Analiza izložena u ovom radu pokazala je da argument o "konstitutivnim narodima" kao ustavnoj kategoriji počiva na krhkim temeljima — i to ne na jednom, već na šest međusobno neovisnih nivoa.

Na jezičko-pravnom nivou, engleski termin constituent peoples znači sastavni narodi — narodi koji su dio cjeline — a ne narodi s ekskluzivnom ustavotvornom nadređenošću. Bosanski prijevod koji uvodi "konstitutivne narode" unosi kontinentalno-pravnu konotaciju koja u izvornom anglosaksonskom tekstu nije ni postojala ni bila zamišljena.

Na gramatičkom nivou, sama Preambula Ustava strukturira ustavotvornu izjavu kao trojni subjekt: tri naroda, Ostali i građani. Svaki prijevod koji isključuje Ostale ili građane iz te izjave nije prijevod — on je politička intervencija u tekst međunarodnog ugovora.

Na autorskom nivou, sam pisac Aneksa 4, James C. O'Brien, potvrđuje da je Daytonski ustav bio "ratni kompromis" s ugrađenom unutarnjom kontradikcijom između etničkih odredbi i normi o ljudskim pravima, te da je evolucija prema EU standardima bila svjesno ugrađena namjera — ne naknadni zahtjev.

Na sudskom nivou, Ustavni sud BiH (odluka U-5/98, 2000.) potvrdio je normativnu snagu Preambule i princip ravnopravnosti svih sastavnih naroda, a Evropski sud za ljudska prava u pet uzastopnih presuda utvrdio da su odredbe zasnovane na etničkoj ekskluzivnosti nespojive s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima — koju isti Ustav eksplicitno daje primat nad svim domaćim zakonima.

Na komparativno-pravnom nivou, anglosaksonska tradicija u kojoj je Ustav nastao ne poznaje "konstitutivne narode" kao pravnu kategoriju. Američki pravnici koji su pisali Aneks 4 koristili su termin constituent u duhu vlastite pravne tradicije — kao sastavni dio cjeline — a ne u smislu ustavnotvornog ekskluziviteta koji bosanski prijevod sugerira.

Na historijsko-svjedočkom nivou, Holbrooke, Petritsch i nezavisna akademska analiza Marie-Joëlle Zahar konvergentno potvrđuju da Dayton nije bio zamišljen kao trajni ustavni model, već kao privremeni mirovni okvir čija je transformacija bila ne samo predviđena, nego i očekivana od strane svih koji su ga stvarali i provodili.

Trideset godina nakon potpisivanja Daytonskog sporazuma, ta transformacija još uvijek nije izvršena. Razlog nije pravne prirode — pravo je jasno, od Preambule do presuda Strazbura, od autorskih izjava do odluka domaćih sudova. Razlog je politički: pojam "konstitutivnih naroda", koji nema osnove u izvornom tekstu, pretvoren je u instrument kojim se blokira svaka reforma koja bi Bosnu i Hercegovinu približila standardima moderne evropske demokratije.

Demontiranje te terminološke mistifikacije nije samo akademski zadatak — ono je preduvjet za demokratsku obnovu bosanskohercegovačke države. Jer dok god pogrešan prijevod jedne rečenice služi kao temelj cjelokupnog sistema vlasti, ni sudske presude, ni međunarodne obaveze, ni volja građana neće biti dovoljno da probiju zid koji je od jedne prevodilačke odluke sagrađen u politički beton.

(Kraj)

*Autor je profesor na Odjelu za pravo Međunarodnog islamskog univerziteta Islamabad (IIUI)

* * *

Mišljenja i stavovi objavljeni u rubrici "Ja mislim" su isključivo lični stavovi autora tekstova i moguće da ne odražavaju stavove redakcije portala Radiosarajevo.ba

Ključni izvori:

^{• O'Brien, James C., 'The Dayton Constitution of Bosnia and Herzegovina', u: Framing the State in Times of Transition: Case Studies in Constitution Making, United States Institute of Peace Press, Washington DC. Dostupno na: https://www.usip.org/sites/default/files/Framing%20the%20State/Chapter12_Framing.pdf}

^{• Zahar, Marie-Joëlle, 'When the Total is less than the Sum of the Parts: The Lessons of Bosnia and Herzegovina', Occasional Paper Series No. 26, Forum of Federations / International IDEA, 2019. Dostupno na: https://constitutionnet.org/sites/default/files/2019-06/BH_26.pdf}

^{• Ustavni sud Bosne i Hercegovine, Parcijalna odluka U-5/98 (Odluka o konstitutivnosti naroda), 30. juna i 1. jula 2000. Dostupno na: https://www.ustavnisud.ba/uploads/odluke/_en/U-5-98-12209.pdf}

^{• ESLJP, Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, Aplikacija br. 27996/06 i 34836/06, presuda od 22. decembra 2009.}

^{• ESLJP, Zornić protiv Bosne i Hercegovine, 2014; Pilav protiv Bosne i Hercegovine, 2016; Pudarić protiv Bosne i Hercegovine, 2020.}

^{• Miro Lazović, intervju za Anadolu Agency, SDP BiH, 29. februara 2016. Dostupno na: https://www.sdp.ba/miro-lazovic-bih-je-pobijedila-vanjske-neprijatelje-ali-unutrasnje-jos-nije/}

^{• Balkan Insight, "Dayton's Decades: The 'Temporary' Deal That Still Defines Bosnia", 20. novembra 2025.}

^{• Alden Pervan, odgovor na korištenje termina "konstitutivni narodi", BH Dijaspora, 1. augusta 2022. Dostupno na: https://www.bhdijaspora.net/}

^{• Faris Vehabović, "Presude iz Strazbura su prioritet", Istraga.ba. Dostupno na: https://istraga.ba/}

^{• Europska komisija, Bosnia and Herzegovina 2021 Report (Commission Staff Working Document).}

^{• Petritsch, Wolfgang, intervju za Radio Slobodna Evropa/Radio Liberty, 'Balkans: Transforming Bosnia-Herzegovina Into A Modern, Multiethnic State', 18. novembra 2005. Dostupno na: https://www.rferl.org/a/1063069.html}

^{• Kallas, K. i Kos, M., Zajednička izjava o 30. godišnjici Daytonskog mirovnog sporazuma, EEAS, 13. decembra 2025.}