Savez kolumnista | Dr. Sejo Sušić: Zašto "konstitutivni narodi" nemaju osnove u Daytonskom ustavu

Pojam "konstitutivnih naroda" duboko je ukorijenjen u bosanskohercegovačkom pravnom i političkom diskursu — toliko duboko da se koristi kao da predstavlja neprikosnovenu ustavnu kategoriju, temelj cjelokupne arhitekture vlasti, izbornog sistema i etničke raspodjele funkcija. Ovaj rad dovodi u pitanje tu pretpostavku na šest međusobno pojačavajućih nivoa argumentacije.

Piše: Dr. Sejo Sušić, za Radiosarajevo.ba

Prvo, izvorni engleski tekst Aneksa IV Daytonskog mirovnog sporazuma — koji je jedino autentičan, budući da nikada nije zvanično preveden na bosanski jezik — ne koristi termin "konstitutivni narodi", već constituent peoples, što u anglosaksonskoj pravnoj tradiciji znači sastavni narodi, tj. narodi koji su dio cjeline, a ne narodi s ustavotvornom nadređenošću nad drugima.

Trending

Veliko bravo: Zlatni ljiljani u finalu Svjetskog prvenstva!

Drugo, gramatička struktura završne rečenice Preambule Ustava nedvosmisleno pokazuje da su subjekti ustavotvorne izjave svi zajedno: Bošnjaci, Hrvati i Srbi kao sastavni narodi, zajedno s Ostalima, i svi građani Bosne i Hercegovine — što bosanski diskurs o "konstitutivnim narodima" selektivno i bez pravne osnove briše.

Treće, sam autor ustavnog teksta, James C. O'Brien, u akademski objavljenom poglavlju eksplicitno potvrđuje da Daytonski ustav "nosi ožiljke procesa koji ga je proizveo" i da sadrži unutarnju kontradikciju između etničkih odredbi i normi o ljudskim pravima — kontradikciju koja nije naknadna interpretacija, već strukturalna i od samog početka prepoznata.

Četvrto, Ustavni sud Bosne i Hercegovine je u historijskoj odluci U-5/98 iz 2000. godine potvrdio punu normativnu snagu Preambule i etablirao princip ravnopravnosti svih sastavnih naroda — a Evropski sud za ljudska prava je u nizu od pet presuda, od Sejdića i Fincija (2009.) do Pudarića (2020.), tu logiku proširio na sve građane bez iznimke, utvrđujući da su odredbe zasnovane na etničkoj ekskluzivnosti nespojive s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima.

Zabranjeno preuzimanje teksta bez pismenog odobrenja Redakcije portala Radiosarajevo.ba!

Peto, anglosaksonska pravna tradicija — u kojoj je Daytonski ustav nastao i u čijem duhu su ga pisali američki pravnici Državnog departmenta — ne poznaje pojam "konstitutivnih naroda" kao pravnu kategoriju, što znači da je bosanski prijevod unio konotaciju koja u izvornom tekstu nije ni postojala ni bila zamišljena.

Šesto, Ključni američki pregovarač Richard Holbrooke, bivši visoki predstavnik Wolfgang Petritsch i akademska istraživanja Marie-Joelle Zahar ukazuju na zajednički zaključak da Dejtonski ustavni poredak nije bio zamišljen kao konačno i nepromjenjivo ustavno rješenje Bosne i Hercegovine. Umjesto toga, Dejtonski sporazum predstavljao je mirovni kompromis čiji je primarni cilj bio okončanje rata, dok je dugoročni razvoj države bio predviđen kroz postepene institucionalne i ustavne reforme usmjerene ka demokratskim, građanskim i evropskim standardima.

Iz svih navedenih argumenata zajedno slijedi jedan zaključak: pojam "konstitutivnih naroda", onako kako se upotrebljava u bosanskom pravnom i političkom diskursu, nema uporišta u izvornom tekstu Daytonskog sporazuma. Radi se o pogrešnom prijevodu koji je postao politički instrument — i upravo to ovaj rad nastoji dokazati.

01.07.26. 14:16

Savez kolumnista | Sejo Sušić: Kako je Dayton stvorio državu u kojoj je pljačka racionalan izbor

II. Šta stvarno piše u Preambuli Ustava Bosne i Hercegovine?

Preambula Ustava Bosne i Hercegovine, sadržana u Aneksu IV Daytonskog mirovnog sporazuma, glasi:

"Bosniacs, Croats, and Serbs, as constituent peoples (along with Others), and citizens of Bosnia and Herzegovina hereby determine that the Constitution of Bosnia and Herzegovina is as follows..."

Nekoliko elemenata ovog teksta zaslužuje posebnu pažnju.

Prvo, engleski termin constituent primarno znači sastavni, koji čini dio cjeline — što je bitno drugačije od constitutive ili constitutional, koji bi implicirali ekskluzivno pravo utemeljenja ili nadređenost. Sastavni narod jest narod koji je integralni dio državne zajednice, ne narod koji je vlastan bez drugih određivati njen ustavni poredak.

Drugo, i ovo se redovito zanemaruje: Preambula eksplicitno navodi izraz "along with Others" — zajedno s Ostalima. Kategorizacija "Ostali" time nije marginalna niti naknadna korekcija; ona je ugrađena u sam temeljni akt ustavnog samoopredjeljenja. Bosna i Hercegovina je, prema slovu svog Ustava, zajednička država Bošnjaka, Hrvata, Srba i svih ostalih — ravnopravno. Na to upozorava i pravnik Alden Pervan, asistent za Međunarodno i evropsko pravo na Open Universiteit u Nizozemskoj: "Konstituenti su dio cijeline, a nikako konstitutivni. Koristiti terminologiju 'konstitutivni narodi' je zato neustavno djelovanje u kontekstu Daytonskog mirovnog sporazuma."

Treće, Preambula naglašava i dimenziju građanstva: "citizens of Bosnia and Herzegovina" — što jasno upućuje na to da Ustav, uz etničku komponentu, poznaje i individualnu, građansku osnovu državnosti. Suverenitet Bosne i Hercegovine stoga se ne može temeljiti na legitimnom predstavljanju samo tri naroda.

Četvrto, i ovo je možda najsnažniji argument koji se ne može osporiti interpretacijom — gramatička struktura završne rečenice Preambule sama po sebi predstavlja pravni argument prvoga reda. Subjekt ustavotvorne izjave — glagola "hereby determine" (ovim utvrđuju) — nisu samo tri naroda, već trojni složeni subjekt: (1) Bošnjaci, Hrvati i Srbi kao sastavni narodi, (2) zajedno s Ostalima, i (3) građani Bosne i Hercegovine. Svi zajedno, ravnopravno, "utvrđuju" sadržaj Ustava. Ovo nije interpretacija — to je elementarna gramatička činjenica engleskog jezika.

Posljedice ove gramatičke strukture su pravno dalekosežne. Bosanski politički i pravni diskurs koji govori isključivo o "konstitutivnim narodima" — tj. o Bošnjacima, Hrvatima i Srbima kao jedinom izvoru ustavne vlasti — ovu trojnu subjektnu strukturu svodi na prvu komponentu, eliminišući iz nje i Ostale i građane. Time se ne vrši samo terminološka, već i gramatička falsifikacija izvornog teksta: bira se jedan od triju subjekata rečenice i prikazuje kao jedini subjekt, dok se preostala dva brišu.

Ispravni prijevod završne rečenice Preambule, koji vjerno odražava i semantiku termina i gramatičku strukturu originala, glasio bi: "Bošnjaci, Hrvati i Srbi, kao sastavni narodi (zajedno s Ostalima), i građani Bosne i Hercegovine ovim utvrđuju da Ustav Bosne i Hercegovine glasi kako slijedi." Svaki drugi prijevod koji isključuje Ostale ili građane iz ustavotvorne izjave nije prijevod — on je politička intervencija u tekst međunarodnog ugovora.

06.06.26. 20:14

Sejo Sušić: Zašto London ostaje među najčvršćim zagovornicima OHR-a

III. Svjedočanstvo arhitekte: Richard Holbrooke i privremenost Daytona

Argument o tranzicijskom karakteru Daytonskog ustavnog poretka ne dolazi isključivo od pravnih teoretičara ili sudija Evropskog suda za ljudska prava — on dolazi i od samog glavnog arhitekte Sporazuma. Prema svjedočenju Mire Lazovića, predsjednika Skupštine Republike Bosne i Hercegovine u ratnom periodu 1992–1996. i jednog od rijetkih bosanskih Srba koji su se otvoreno suprotstavili ratnom srpskom rukovodstvu, Richard Holbrooke mu je 14. decembra 1995. godine, na dan potpisivanja Daytonskog sporazuma u Parizu, dao jednoznačan odgovor na konstataciju da se sa tim ustavom ne može napraviti stabilna i funkcionalna država.

"Morat ćete najmanje 15 godina živjeti sa ovim ustavom, a onda će doći vrijeme za njegovu promjenu." (Miro Lazović, intervju za Anadolu Agency, 29. februara 2016.)

Ova izjava dobila je dodatnu potvrdu i u novijim izvorima. U opsežnom istraživačkom članku objavljenom u Balkan Insight-u u novembru 2025. godine, povodom tridesete godišnjice Daytona, Lazović je izjavio da "niko, uključujući i njega samog, nije očekivao da će Bosna i Hercegovina nastaviti živjeti s takvim ustavom tri decenije" i da su njeni građani postali "taoci podjela koje su u njemu cementirane." Isti izvor naglašava da "niko ko je bio uključen u pregovore nije vjerovao da je mirovni sporazum koji okončava rat u Bosni i Hercegovini isklesan u kamenu." Više od trideset godina nakon potpisivanja, ta promjena još uvijek nije izvršena — što samo po sebi govori o dubini političke blokade bosanskohercegovačkog ustavnog razvoja.

IV. Svjedočanstvo autora Ustava: James C. O'Brien i priznanje kontradikcije

Najsnažniji dokaz u prilog tezi o tranzicijskom i inherentno proturječnom karakteru Daytonskog ustava ne dolazi od kritičara Sporazuma, već od njegova glavnog pravnog autora. James C. O'Brien, tadašnji pravni savjetnik američkog State Departmenta i član američkog pregovaračkog tima u Daytonu, bio je jedan od neposrednih autora nacrta Aneksa IV (Ustava Bosne i Hercegovine). O procesu njegovog nastanka detaljno piše u svom poglavlju 'The Dayton Constitution of Bosnia and Herzegovina', objavljenom u zborniku Framing the State in Times of Transition (USIP Press) O'Brien daje analizu koja predstavlja primarni izvor od izuzetne akademske i pravne težine.

O'Brien eksplicitno konstatuje da 'Daytonski ustav nosi ožiljke procesa koji ga je proizveo' i da je bio 'dio kompromisa koji je pomirio suprotstavljene interese ratnih frakcija, dok je istovremeno i omogućio i ograničio tranziciju Bosne prema demokratiji.' Što se tiče samog karaktera pregovaračkog procesa, O'Brien je nedvosmislen: 'Daytonsko okruženje bilo je prilagođeno okončanju rata. Nije ličilo na ustavotvornu skupštinu niti je uključivalo reprezentativne elemente bosanskog društva, niti je dopuštalo vremena za razumsko deliberiranje.' Ovu ocjenu dao je sam čovjek koji je pisao ustavni tekst — što je argument koji ne ostavlja prostora za drugačiju interpretaciju prirode Daytonskog ustava.

Posebno značajno za tezu ovog rada jest O'Brienovo izravno priznanje unutarnje kontradikcije Daytonskog ustava — iste one koju smo identificirali kroz analizu odnosa etničkih odredbi i direktne primjene EKLJP-a: Sa tim u svezi O'Brien eksplicitno navodi u svom članku da je, "Jedna od najvažnijih karakteristika Ustava bilo je izričito prihvatanje međunarodnih standarda zaštite ljudskih prava. Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, zajedno s njenim protokolima, dobila je neposrednu primjenu u Bosni i Hercegovini i utvrđeno je da ima prvenstvo nad svim drugim zakonima. Time je Bosna i Hercegovina dobila jedan od najambicioznijih ustavnih sistema zaštite ljudskih prava među državama nastalim nakon Hladnog rata."

O'Brien zatim nastavlja sa ocijenom da  Ustavni sistem istovremeno sadrži mnoge instrumente za zaštitu konstitutivnih naroda, poput specifičnih načina glasanja, veta na vitalni nacionalni interes i komplikovane raspodjele pozicija moći. Ipak, ovi instituti, kreirani da spriječe prevlast bilo koje etničke grupe, u praksi nerijetko blokiraju usvajanje odluka i paraliziraju rad državnog aparata. Po njemu ovakva unutrašnja neslaganja nisu nastala greškom u pisanju teksta, već su direktna posljedica političkog dogovora ključnog za prekid ratnih sukoba. Zato ovaj ustav i nije kreiran da bude idealno rješenje, nego privremena struktura koja osigurava stabilnost i otvara prostor za kasniju izgradnju demokratije.

Zato se može s pravom zaključiti da se Dejtonski ustav, iako formalno nije označen kao prijelazni, može razumjeti kao funkcionalno tranzicijski ustav. To opravdava njegov nastanak u obliku aneksa međunarodnog mirovnog sporazuma, njegova primarna funkcija zaustavljanja rata i uspostavljanja minimalno funkcionalnih institucija vlasti, kao i ugrađena superiornost evropskog sistema ljudskih prava. U tom kontekstu, etnička podjela vlasti predstavljala je instrument postkonfliktne stabilizacije, dok su demokratija, nediskriminacija i individualna ljudska prava činili normativni pravac njegovog daljnjeg razvoja.

U zaključnoj ocjeni svog poglavlja, mozemo sa pravo tvrditi da  koncept konstitutivnih naroda u Dejtonskom ustavu nije bio formalno vremenski ograničen, ali je njegovo privilegirano političko značenje bilo historijski i funkcionalno vezano za imperativ okončanja rata i postkonfliktne stabilizacije. Razvojem demokratskog poretka i punom implementacijom ustavnog principa nediskriminacije, taj se koncept morao postepeno transformirati iz sistema etnički privilegirane političke reprezentacije u sistem pune ravnopravnosti sastavnih naroda, Ostalih i svih građana Bosne i Hercegovine.

18.06.26. 10:53

Savez kolumnista | Sejo Sušić: Šta su Srbija i Hrvatska zaista obećale Bosni i Hercegovini?

V. Odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine U-5/98: Sudska potvrda normativne snage Preambule

Terminološka i gramatička analiza Preambule Ustava Bosne i Hercegovine, izložena u prethodnim poglavljima, nije samo akademska konstrukcija — ona je potvrđena u samoj sudskoj praksi bosanskohercegovačkih i evropskih institucija. Historijska Parcijalna odluka U-5/98, koju je Ustavni sud Bosne i Hercegovine donio 30. juna i 1. jula 2000. godine, predstavlja presudan korak u tumačenju pojma constituent peoples i normativne snage Preambule.

Postupak je pokrenuo Alija Izetbegović, tadašnji predsjedavajući Predsjedništva Bosne i Hercegovine, 12. februara 1998. godine. U svom zahtjevu, Izetbegović je naglasio da "prema Ustavu BiH postoje tri konstitutivna  naroda — Bošnjaci, Hrvati i Srbi — koji, zajedno s ostalim građanima, ostvaruju svoja suverena prava na cijelom teritoriju Bosne i Hercegovine bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi." Ova formulacija — koju je prihvatio i sam Sud — direktno potvrđuje gramatičku analizu Preambule izloženu u ovom radu: subjekti ustavotvorne izjave nisu samo tri naroda, već svi zajedno s Ostalima i građanima.

Republika Srpska je u postupku pokušala osporiti normativni karakter Preambule, tvrdeći da ona može služiti samo kao "pomoćna metoda tumačenja" i da iz nje ne mogu proistjecati obaveze. Ustavni sud je ovaj argument odlučno odbio, utvrdivši da "odredbe Preambule predstavljaju pravnu osnovu za preispitivanje svih normativnih akata nižeg ranga u odnosu na Ustav BiH, za sve dok Preambula sadrži ustavne principe koji određuju sfere nadležnosti, opseg prava i obaveza, ili ulogu političkih institucija." Time je Sud dao Preambuli — koja eksplicitno navodi "along with Others" i "citizens of Bosnia and Herzegovina" kao ravnopravne subjekte ustavotvorne izjave — punu pravnu i ustavnu snagu.

Meritorno, Sud je proglasio neustavnim odredbu Ustava Federacije BiH koja je govorila o "Bošnjacima i Hrvatima kao konstutativnim narodima" — jer je time srpski narod bio isključen iz Federacije — kao i odredbu Ustava RS koja je tu republiku definisala kao "državu srpskog naroda" — jer je time bila isključena ravnopravnost Bošnjaka i Hrvata u Republici Srpskoj. Ovom odlukom Sud je jasno utemeljio princip: nijedan entitet, nijedna institucija, nijedan pravni akt ne mogu selektivno primjenjivati pojam constituent peoples na način koji isključuje ili marginalizira bilo koji od sastavnih naroda, a fortiori ni Ostale i građane koje Preambula izričito navodi.

Odluka U-5/98 ima i jednu važnu granicu koja je direktno relevantna za centralnu tezu ovog rada: Sud je ispravio diskriminaciju između triju konstitutivnih naroda međusobno, ali nije riješio diskriminaciju prema "Ostalima" i građanima koji ne pripadaju nijednom od triju naroda. Ta praznina — koja je strukturalno ugrađena u sam pojam "konstitutivnih naroda" onako kako se on zloupotrebljava u bosanskom diskursu — bila je predmet svih kasnijih presuda Evropskog suda za ljudska prava, od Sejdića i Fincija (2009.) do Pudarića (2020.). Evolucijska linija bosanskohercegovačke sudske prakse tako nepogrešivo vodi od parcijalne inkluzije (odluka U-5/98) prema potpunoj inkluziji svih građana (ESLJP) — što je upravo onaj horizont transformacije koji je u Ustav ugrađen kroz direktnu primjenu EKLJP-a.

VI. Jurisprudencija Evropskog suda za ljudska prava: Pet presuda koje čekaju

Pogrešan prijevod i pogrešna primjena termina nisu samo bosanski fenomen — oni su prepoznati i na nivou evropske jurisprudencije. U presudi Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine (2009), kao i u kasnijim presudama Zornić (2014), Pilav (2016), Pudarić (2020) i Šlaku, Evropski sud za ljudska prava dosljedorno koristi termin constituent peoples — i u engleskoj i u francuskoj verziji (peuples constituants) — nikada ne upotrebljavajući formulaciju koja bi implicirala ustavotvornu ekskluzivnost samo triju naroda.

Faris Vehabović, sudija Evropskog suda za ljudska prava, dao je možda najjasniju sintezu implikacija sudske prakse za bosanskohercegovačko ustavno uređenje. Prema njegovoj analizi, iz presuda Suda mogu se izvući sljedeći ključni zaključci: (1) cilj etničkih ustavnih aranžmana bio je zaustavljanje rata obilježenog genocidom i etničkim čišćenjem; (2) pristanak na takve aranžmane bio je "nužno zlo" neophodno za osiguranje mira, što neminovno sugerira privremenost; (3) nedopustivo je, nakon više od dvadeset i pet godina, tolerirati opstanak takvih odredbi; (4) sa njima Bosna i Hercegovina ne zaslužuje epitet demokratskog društva, jer politički sistem ostaje diskriminatoran prema svim građanima; i (5) budući ustavni aranžmani ne mogu biti zasnovani na etničkoj pripadnosti niti mogu postojati posebna prava koja isključuju pojedinca kao individuu.

* * *

Mišljenja i stavovi objavljeni u rubrici "Ja mislim" su isključivo lični stavovi autora tekstova i moguće da ne odražavaju stavove redakcije portala Radiosarajevo.ba

*Autor je profesor na Odjelu za pravo Međunarodnog islamskog univerziteta Islamabad (IIUI)

(Sutra: Paradoks Daytonskog ustava, anglosaksonska pravna tradicija, međunarodne obaveze, svjedočanstva Petritscha i Zahar, zaključna analiza)