Savez kolumnista | Dodik najavljuje novi Ustav RS-a: Entitet ne može mijenjati ustavni poredak BiH

Predsjednik Saveza nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) Milorad Dodik najavio je da bi novi Ustav Republike Srpske mogao biti proglašen 9. januara. Ako to ne bude moguće, rekao je, "vidjet ćemo neki drugi datum". Prema njegovim riječima, novi ustav trebalo bi da bude "savremen", da uvažava konstitutivnost naroda i da spriječi "zloupotrebe". Najavio je i redefinisanje rada i nadležnosti Vijeća naroda RS-a, te utvrđivanje Banje Luke kao glavnog grada i Pala kao "prijestonice".

Piše: Sejo Sušić, za portal Radiosarajevo.ba

Prije političke ocjene ove najave treba odgovoriti na pravno pitanje: šta entitet uopće smije da napiše u svom ustavu?

Hijerarhija o kojoj se ne može pregovarati

Ustav RS-a nije izvor vlastite valjanosti. Entiteti su, prema članu III/3(a) Ustava BiH, nadležni za sve što nije izričito povjereno institucijama BiH. Član III/3(b) im nalaže da u potpunosti poštuju Ustav BiH i odluke njenih institucija, a u slučaju neslaganja prednost ima Ustav BiH. Član XII(2) Aneksa 4 dodaje obavezu usklađivanja entitetskih ustava s državnim. Ustavni sud BiH je, prema članu VI/3, nadležan da kontroliše tu usklađenost, a njegove odluke su, prema članu VI/5, konačne i obavezujuće.

Slobodno oblikovati entitet može organizaciju vlasti i oblasti koje su mu ostale. Ne može dirati državne nadležnosti, ljudska prava, prava konstitutivnih naroda ni ustavni položaj države. Pitanje, dakle, nije hoće li RS imati novi ustav, nego šta će u njemu pisati.

Zabranjeno preuzimanje teksta bez pismenog odobrenja Redakcije portala Radiosarajevo.ba!

Odgovor je tu već dat. U odluci U-5/98 III iz 2000. godine Ustavni sud BiH utvrdio je da su odredbe ustava RS-a i FBiH koje su neke narode činile konstitutivnim samo u jednom entitetu neustavne. Konstitutivnost Srba, Bošnjaka i Hrvata važi na cijeloj teritoriji BiH. Sporazumom iz marta 2002. godine (Sarajevski sporazum) dogovorene su izmjene entitetskih ustava, a dio amandmana nametnuo je Visoki predstavnik. U RS-u je tada uvedeno Vijeće naroda s mehanizmom zaštite vitalnog nacionalnog interesa.

Zato je najava o "redefinisanju" Vijeća naroda najosjetljiviji dio Dodikove izjave. Vijeće nije proizvoljna institucija. Ono je ustavna posljedica odluke U-5/98. Svako sužavanje njegove uloge, ili zamjena zaštitnih mehanizama "demokratski kvalifikovanom većinom", moralo bi proći isti test: da li i dalje osigurava jednaku zaštitu sva tri naroda u RS-u. Ako ne, riječ je o povratku na stanje koje je Sud već proglasio neustavnim.

Datum kao poruka

Izbor datuma sam je pravno značajan. Ustavni sud BiH je odlukom U-3/13 utvrdio da je odredba o obilježavanju 9. januara kao Dana RS-a neustavna, jer krši zabranu diskriminacije i princip jednakosti naroda. Razlog je bio taj što se na taj datum, koji je ujedno i vjerski praznik (Sveti Stefan), ne mogu u jednakoj mjeri prepoznati svi građani entiteta. Sud je pritom naglasio da ne osporava sam praznik, niti pravo Narodne skupštine da referendumom odredi drugi datum.

Kasnije je odlukom U-2/18 Sud ukinuo i odredbu Zakona o Danu RS-a kojom je 9. januar utvrđen "na osnovu potvrđene volje građana". Tako je ishod referenduma iz 2016. godine, održanog uprkos privremenoj mjeri Suda (U-10/16), ostao bez pravnog dejstva.

Proglašenje ustava na taj datum zato je prije svega politički i simbolički problem: bilo bi u suprotnosti s duhom odluke U-3/13. Pravno neizvršavanje te odluke nastalo bi tek ako bi ustavni akt 9. januar vezao za Dan RS-a ili ga uređivao kao praznik entiteta. To se može procijeniti tek kad se vidi tekst.

Nije prvi put: 2025. kao upozorenje

Pravna logika ovdje je ista kao u februaru i martu 2025. godine. Tada je Narodna skupština RS-a donijela zakone kojima se zabranjuje rad Suda BiH, Tužilaštva BiH i SIPA-e na teritoriji entiteta. Ustavni sud je u predmetu U-7/25 odmah donio privremenu mjeru, a zakone je kasnije stavio van snage. Njegovo obrazloženje oslanjalo se na dugogodišnju praksu o podjeli nadležnosti: ono što nije izričito nabrojano u članu III/1 pripada entitetima, ali ono što jeste nabrojano ili je nužno za funkcionisanje države ne može preuzeti nijedan entitet.

Poruka tih odluka jasna je i primjenjiva na današnji slučaj. Entitet ne može ustavnim ili zakonskim aktom ukloniti državno pravosuđe niti, po istoj logici, preurediti ustavni poredak države.

Šta kaže uporedno pravo

Ovo načelo nije bosanska posebnost, nego standard složenih država. Tri primjera pokazuju kako se nadređenost državnog ustava osigurava u praksi.

SAD: Klauzula o supremaciji (član VI, stav 2 Ustava SAD) utvrđuje da je savezni Ustav “vrhovni zakon zemlje”. U predmetu Cooper v. Aaron (1958) Vrhovni sud SAD je jednoglasno presudio da su savezne države (u tom slučaju Arkansas) vezane tumačenjima Ustava koja donese Vrhovni sud, te da ne mogu poništavati ni odbijati savezne sudske odluke.

Njemačka: Član 31 Osnovnog zakona (Bundesrecht bricht Landesrecht) postavlja načelo da savezna norma ima prednost nad pravom pokrajina (Länder). Član 28 propisuje načelo ustavne homogenosti (Homogenitätsgebot): ustavi pokrajina moraju biti usklađeni s temeljnim demokratskim, republičkim i socijalnim principima Osnovnog zakona.

Švicarska: Kantoni uživaju široku autonomiju i imaju vlastite ustave, ali prema članu 51 Saveznog ustava svaki kantonalni ustav mora dobiti jamstvo (Gewährleistung) Savezne skupštine i ne smije biti u suprotnosti sa saveznim pravom. Razlika u odnosu na BiH je važna: u Švicarskoj kontrola prethodi stupanju na snagu, a u BiH Ustavni sud kontroliše naknadno, pa se ustavni sukob tek tada utvrđuje.

Dva dodatna primjera ne odnose se na usklađivanje ustava, nego na granice jednostranog djelovanja unutar države.

Španija: Ustavni sud Španije je presudom STC 114/2017 proglasio neustavnim katalonski Zakon o referendumu o samoopredjeljenju. Član 155 Ustava Španije daje centralnoj vladi mehanizam prinude u slučaju da autonomna zajednica ne ispunjava ustavne obaveze ili ozbiljno ugrožava opći interes Španije.

Kanada: U savjetodavnom mišljenju Reference re Secession of Quebec (1998) Vrhovni sud Kanade utvrdio je da Kvebek nema pravo na jednostrano otcjepljenje ni po kanadskom ustavnom ni po međunarodnom pravu. Svaka ustavna promjena statusa provincije mora proizaći iz pregovora i ustavom propisane procedure, a ne iz jednostranog akta provincije.

Zajednički zaključak je da pravna autonomija federalnih ili autonomnih jedinica, bilo da je riječ o saveznim državama u SAD-u, kantonima u Švicarskoj, pokrajinama u Njemačkoj ili entitetima u BiH, postoji unutar okvira koji postavlja vrhovni ustav države. U uporednim sistemima koje smo pregledali jedinice ne mogu jednostranim pravnim ili ustavnim aktima suspendovati ili mijenjati ustavni okvir države. Zahtjev da Ustav RS-a bude podređen Ustavu BiH i usklađen s njim zato nije "bosanski izuzetak", nego primjena općeg ustavnopravnog pravila.

"Zloupotreba Sarajeva" i konstitutivnost

Dodik tvrdi da novi ustav "nije usmjeren protiv Bošnjaka", već protiv zloupotreba institucionalnih mehanizama. Ta tvrdnja mora se provjeriti na tekstu, a ne na izjavi. Zloupotreba mehanizma vitalnog nacionalnog interesa, ako postoji, može se riješiti uređenjem procedure, ali ne njegovim ukidanjem ili obezvrjeđivanjem. Svaka formulacija koja zamjenjuje jednaku zaštitu sva tri naroda većinskim odlučivanjem u entitetu u kojem jedan narod ima trajnu većinu bila bi suprotna razlozima odluke U-5/98.

Slično je s pitanjem glavnog grada. Dodik tvrdi da u važećem ustavu piše Sarajevo, i to je tačno: član 9 Ustava RS-a glasi da je glavni grad Republike Sarajevo, a Ustav BiH u članu I/5 određuje da je glavni grad države Sarajevo. Banja Luka je faktički administrativno sjedište, a ideja da ona postane glavni grad, a Pale "prijestonica", nije nova jer se pojavila već u Deklaraciji o ustavnim principima iz 2021. godine. Utvrđivanje Banje Luke i Pala u novom statusu ustavno je pitanje samo ako ide dalje od organizacije entitetskih organa vlasti, a to se može procijeniti tek kad se vidi tekst.

Šta slijedi?

Dok nacrt ne bude objavljen, sve ostaje na nivou najave. Obrazac je, međutim, poznat: privremena mjera, zatim odluka, zatim pitanje izvršenja.

Ako Republika Srpska krene istim putem, treba očekivati političku buku i ustavnu neizvjesnost, ali ne i pravno dejstvo.

Ono što treba pratiti jest tekst nacrta, sudbina Vijeća naroda i mehanizma vitalnog nacionalnog interesa, status glavnog grada i datum proglašenja.

Pravi izbor stoga nije između "novog ustava" i "starog ustava".

To je izbor između ustava koji se mijenja u okviru Dejtonskog sporazuma i ustavnog akta koji pokušava taj okvir napustiti. Prvi je legitimno pravo svakog entiteta. Drugi nije, ni u Bosni, ni u Njemačkoj, ni u Švicarskoj.

* * *

Mišljenja i stavovi objavljeni u rubrici "Ja mislim" su isključivo lični stavovi autora tekstova i moguće da ne odražavaju stavove redakcije portala Radiosarajevo.ba.

Bilješke:

Propisi i ustavi

Ustav Bosne i Hercegovine (Aneks 4 Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini), čl. I/5, III/1, III/3, VI/3, VI/5 i XII(2).

Ustav Republike Srpske, prečišćeni tekst, čl. 9. Dostupno na: https://www.paragraf.ba/propisi/republika-srpska/ustav-republike-srpske.html

Ustav Sjedinjenih Američkih Država, član VI, stav 2 (Supremacy Clause).

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, čl. 28 i 31. Dostupno na: https://www.gesetze-im-internet.de/gg/

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (Savezni ustav Švicarske), čl. 51. Dostupno na: https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1999/404/en

Constitución Española, čl. 155.

Odluke sudova

Ustavni sud Bosne i Hercegovine, odluka U-5/98 III (2000), o konstitutivnosti naroda.

Ustavni sud Bosne i Hercegovine, odluka U-3/13 o Danu Republike Srpske (2015).

Ustavni sud Bosne i Hercegovine, privremena mjera U-10/16 i odluka U-2/18 o Zakonu o Danu Republike Srpske.

Ustavni sud Bosne i Hercegovine, predmet U-7/25 (2025), zakoni Republike Srpske o Sudu BiH, Tužilaštvu BiH i SIPA-i. Odluke dostupne na: https://www.ustavnisud.ba

Cooper v. Aaron, 358 U.S. 1 (1958), Vrhovni sud SAD. Dostupno na: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/358/1/

Tribunal Constitucional de España, STC 114/2017, 17. oktobar 2017.

Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217, Vrhovni sud Kanade. Dostupno na: https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/1643/index.do

Mediji i ostali izvori

Carranco, Rebeca. „Spain’s Constitutional Court Strikes Down Catalan Referendum Law.“ EL PAÍS English, 17. oktobar 2017. https://english.elpais.com/elpais/2017/10/17/inenglish/1508250970_489373.html

Slobodna Evropa. „Deklaracija o ustavnim principima RS: Banjaluka glavni grad, Pale prijestonica.“ 2021. https://www.slobodnaevropa.org/a/deklaracija-ustavni-principi-rs/31559899.html

[Dodati vezu i datum izvora Dodikove izjave o proglašenju novog Ustava RS-a 9. januara.]