Ugledni Foreign Affairs: "Nedovršeni mir u BiH - Rastući nemiri na Balkanu prijete"

Dok se Evropa fokusira na rat u Ukrajini i izglede za smanjenje američke sigurnosne pomoći, problemi se kuvaju u jugoistočnom uglu kontinenta. Prije tri decenije, u novembru 1995. godine, Dejtonski sporazum, postignut uz posredovanje SAD-a, okončao je rat u Bosni, troipogodišnji etnički sukob u kojem je poginulo oko 100.000 ljudi, a raseljeno dva miliona.

Sporazum je nametnuo složenu strukturu podjele vlasti podijeljenoj zemlji, obećavajući državi Bosni i Hercegovini novi početak, piše američki politički magazin Foreign Affairs u analizi koju potpisuje Elmira Bayrasli.

Evropa i Sjedinjene Američke Države predvodile su napore da zaštite pažljivo izgrađen mir. Ipak, taj nadzor je oslabio posljednjih decenija, jer su i Bruxelles i Washington usmjerili svoju pažnju na druge stvari. Odsustvo međunarodnog pritiska ohrabrilo je nacionaliste u Bosni, poput Milorada Dodika, lidera bosanskih Srba koji je više puta pozivao na secesiju Republike Srpske, poluautonomne regije u kojoj je obavljao funkciju predsjednika. Dodiku je zabranjeno obavljanje javne funkcije 2025. godine, a od 2022. godine suočava se sa američkim sankcijama. Međutim, krajem oktobra, Trumpova administracija je ukinula te sankcije. Odluka se činila kao čin pokroviteljstva predsjednika Donalda Trumpa: Dodikova vlada je angažirala nekoliko Trumpovih saradnika kao lobiste, uključujući bivšeg guvernera Illinoisa Roda Blagojevicha, koji je tvrdio da sankcije predstavljaju politički progon. Ali to je također odražavalo dugotrajnu promjenu u američkoj politici, pri čemu su se Sjedinjene Američke Države povukle od obaveza koje su preuzele prema Bosni prije tri decenije.

Ukoliko međunarodni partneri Bosne ne počnu obraćati više pažnje, Dodik i drugi nacionalistički lideri će nastaviti da narušavaju Daytonova ograničenja etničke autonomije i secesionističke ambicije. Povlačenje Sjedinjenih Država iz Bosne vjerovatno se neće uskoro preokrenuti, tako da odgovornost za političku budućnost zemlje sada u potpunosti leži na evropskim liderima. Ako Evropa ne može da povrati svoju ulogu garanta stabilnosti i promotora reformi, rizikuje da posmatra kako krhka ravnoteža Bosne potpuno popušta. Neuspjeh Daytonskog sporazuma bi ugrozio evropsku sigurnost, dodatno oštetio kredibilitet EU i legitimisao percepciju – koju Rusija već iskorištava u Ukrajini – da se granice i sporazumi mogu revidirati silom.

Linije podjele

Rat u Bosni izbio je 1992. godine, kada je Bosna i Hercegovina, multietnička teritorija sastavljena od Bošnjaka, Hrvata i Srba, proglasila nezavisnost od Jugoslavije. Predsjednik Srbije Slobodan Milošević – Srbija je bila još jedna konstitutivna republika Jugoslavije – usprotivio se tom potezu. Sa svog mjesta u Beogradu, nudio je političku i vojnu podršku vođama bosanskih Srba koji su se borili za osiguranje teritorije pod srpskom kontrolom širom Bosne i sprječavanje da bosanski Srbi padnu pod vlast nove bosanske države. To je zemlju gurnulo u brutalni rat obilježen etničkim nasiljem i masovnim zločinima počinjenim nad civilima.

Trideset godina nakon završetka rata, oružje je prestalo, ali isto tako i napredak Bosne. Zemlju rastrgavaju razdorne identitetske politike i mreže pokroviteljstva. Ekonomija je zastala, kao i kretanje Bosne ka evropskim integracijama. Korupcija je raširena. Mladi ljudi napuštaju zemlju alarmantnom brzinom, a stanovništvo Bosne danas je manje nego što je bilo na kraju rata.

Mnogi krive Daytonov sistem podjele vlasti. Svaka glavna institucija je osmišljena da služi trima glavnim konstitutivnim etničkim grupama u zemlji, a ne jednom bosanskom građaninu. Stoga zemlja ima tri predsjednika; dva poluautonomna entiteta, Federaciju Bosne i Hercegovine, kojom dominiraju Bošnjaci i Hrvati, a koja je sama podijeljena na deset kantona podijeljenih između Bošnjaka i Hrvata, i Republiku Srpsku, kojom dominiraju Srbi; i nezavisni distrikt. Svaki politički entitet ima svoju birokratiju. Zbog ove strukture Bosna ima malo koherentne nacionalne politike; na primjer, u zemlji postoji 13 ministarstava obrazovanja. Sistem etničke podjele vlasti trebao je spriječiti dominaciju bilo koje grupe i prisiliti na saradnju među bivšim neprijateljima. Umjesto toga, proizveo je političku polarizaciju koja paralizira razvoj zemlje.

Sporazumi su također uključivali mjere za sprječavanje povratka zemlje u rat. Jedanaest aneksa bavilo se brojnim aspektima izgradnje mira: povratkom izbjeglica, restitucijom imovine, ljudskim pravima, policijskim radom, stvaranjem centralne banke, pa čak i radom elektroenergetskih mreža. Aneks deset stvorio je ulogu međunarodnog nadzornika, Ureda visokog predstavnika, da nadgleda civilnu provedbu sporazuma. OHR može nametnuti zakone, smijeniti izabrane zvaničnike s dužnosti i poništiti domaće institucije za koje se smatra da opstruiraju mirovni sporazum.

Dejtonski sistem opstaje, ali Bosna ostaje u nestabilnoj ravnoteži. Dayton je bio samo početna tačka, kako je 1998. godine napisao veteran američkog diplomate Richard Holbrooke, koji je bio odgovoran za posredovanje u postizanju sporazuma, "Rezultati međunarodnih napora za provedbu Daytona odredit će njegovo pravo mjesto u historiji." Nakon što je sporazum potpisan, međunarodni nadzornici trebali su usmjeriti zemlju ka reformama. Ali njihov interes je opao u posljednje dvije decenije. U njihovom odsustvu, nacionalističke stranke unutar Bosne naučile su da vuku konce.

Bezobzirno napuštanje

Problemi s poslijeratnom tranzicijom u Bosni počeli su s trećim aneksom Daytonskog sporazuma, koji je zahtijevao izbore u roku od devet mjeseci od potpisivanja sporazuma. U praksi, ovaj komprimirani vremenski okvir značio je da se glasanje održalo prije nego što su se zajednice počele pomiriti, prije nego što su oni koji su odgovorni za ratne zločine pozvani na odgovornost i prije nego što su grupe civilnog društva mogle organizirati održive političke stranke i platforme. Ratni lideri u Bosni, koji su i dalje zahtijevali etničku lojalnost i kontrolirali medije, vratili su se na vlast u jesen 1996. Njihov povratak učvrstio je ratne podjele u temeljima nove države, umjesto da otvori politički sistem novim akterima.

Clintonova administracija, željna da pokaže pobjedu u vanjskoj politici u izbornoj godini, tretirala je samo postojanje izbora kao dokaz napretka, zanemarujući sporiji rad na pomirenju i njegovanju multietničkih stranaka. Nekoliko godina, međunarodni angažman je prikrivao štetu. Američki i evropski diplomati pomogli su ujediniti oružane snage Bosne, uspostaviti državno pravosuđe, stvoriti jedinstvenu valutu i vratiti imovinska prava milionima raseljenih građana. Bosna ostaje jedan od rijetkih slučajeva u kojima su izbjeglice uspješno povratile svoje domove nakon rata. Neko vrijeme, činilo se da bi Daytonska vizija funkcionalne multietničke države mogla uspjeti.

Ali napadi 11. septembra i kasniji sukobi na Bliskom istoku zaustavili su veliki dio ovog zamaha. Nakon što je američki predsjednik George W. Bush pokrenuo ratove u Afganistanu i Iraku, pažnja SAD-a i vojno osoblje su se odmaknuli od Balkana. NATO je 2004. godine predao mirovne operacije u Bosni manjim, opreznijim snagama Evropske unije. Od tada, EUFOR, kako su te snage poznate, nerado koristi svoja ovlaštenja za hapšenje pojedinaca ili podršku visokom predstavniku u provođenju Daytonskog mandata.

Zatim, 2006. godine, britanski diplomata Paddy Ashdown napustio je mjesto visokog predstavnika. Bio je posljednji evropski izaslanik spreman da iskoristi široka ovlaštenja OHR-a kako bi uklonio opstrukcionističke zvaničnike u Bosni i nametnuo zakone osmišljene da ojačaju centralne institucije zemlje. Evropa je skrenula pažnju sa Bosne, ometena globalnom finansijskom krizom 2008. godine, porastom broja migranata koji su ušli na kontinent 2015. godine i unutrašnjim podjelama oko toga kako upravljati procesom reformi u Bosni. Zemlja je i dalje zavisila od međunarodnih aktera u konsolidaciji državnih institucija i sprovođenju poštivanja Daytonskog okvira. Ali povlačenje Evrope značilo je da konstitutivne etničke grupe u Bosni nikada nisu bile prisiljene da poprave svoje podjele kroz ustavnu reformu koju je Dayton zahtijevao.

Bruxelles je pretpostavio da će, čak i bez vanjskog prisiljavanja, privlačnost članstva u EU natjerati bosanske političare da preuzmu odgovornost za proces reformi. Umjesto toga, bosanski politički sistem se stvrdnuo u sistem patronaže. Nacionalističke stranke su pobjeđivale na izborima mijenjajući poslove i javne ugovore za odanost birača unutar vlastitih etničkih redova, od kojih su se mnogi borili da zarade prihod u zemlji sa stopom nezaposlenosti koja je godinama bila među najvišima u Evropi, ponekad prelazeći 30 posto. Privatna preduzeća i dalje se oslanjaju na vladine ugovore, dodatno učvršćujući zavisnost od nacionalista koji su prvobitno osigurali pozicije moći. Jedan bivši zvaničnik Organizacije za sigurnost i saradnju u Evropi opisao je Bosnu kao "tronožnu stolicu”, gdje svaka etnička stranka podupire isti široko disfunkcionalni poredak koji ih sve održava. Berlinska grupa za zastupanje Transparency International rangirala je Bosnu kao drugu najkorumpiraniju zemlju u Evropi, nakon Rusije.

Odgovornost za političku budućnost Bosne sada u potpunosti leži na evropskim liderima.

Nacionalističke stranke su naučile da iskorištavaju Dejtonski okvir za vlastitu korist, koristeći pravo veta dodijeljeno dvama entitetima, etničkim klubovima i pojedinačnim članovima tročlanog predsjedništva kako bi blokirale kompromis i paralizirale donošenje odluka na državnom nivou. Susjedna Hrvatska i Srbija doprinijele su podsticanju eksploatacije i produbljivanju političkih podjela podržavajući lidere hrvatskih i srpskih grupa unutar Bosne. Zagreb i Beograd tretiraju zemlju kao dio svoje sfere utjecaja, dinamiku koju je EU šutke tolerisala, zanemarujući korištenje ciljanih sankcija ili provođenje uslova za finansijsku pomoć kako bi se odvratilo prekogranično uplitanje.

Ovo nije jedina poluga koju EU drži na stolu. Na primjer, 2009. godine, Evropski sud za ljudska prava presudio je u korist Jakoba Fincija, bosanskog Jevreja, i Derve Sejdića, romskog aktiviste, koji su osporili legitimnost zahtjeva Bosne da predsjednički i parlamentarni kandidati moraju biti pripadnici jedne od tri glavne etničke grupe. Sud je utvrdio da je sistem diskriminirajući i naredio reformu. Gotovo dvije decenije kasnije, presuda ostaje neprovedena, a Bosna se ne suočava s posljedicama zbog neuspjeha u prilagođavanju svog političkog sistema.

Vakuum nadzora omogućio je secesionističkim liderima poput Dodika da preduzmu sve smjelije korake. Na primjer, 2023. godine, Dodik je potpisao zakone kojima se poništavaju odluke Ustavnog suda Bosne u Republici Srpskoj i blokira objavljivanje presuda visokog predstavnika. Kada je sadašnji visoki predstavnik, njemački političar Christian Schmidt, poništio mjere, Dodik ga je ignorirao. Prošlog februara, najviši redovni sud Bosne osudio je Dodika za kršenje ovlaštenja visokog predstavnika, izrekavši mu uvjetnu zatvorsku kaznu i privremenu zabranu obavljanja javne funkcije.

Ali bosanske vladine agencije nisu mnogo učinile da sprovedu presudu, a EUFOR nije imao nikakav mandat za to. To oklijevanje je dodatno podstaklo Dodika, koji je prkosio sudskoj presudi i, u martu, predložio nacrt ustava kojim se Republika Srpska proglašava "suverenim” entitetom. Predloženi ustav dao je zakonima Republike Srpske supremaciju nad vlašću centralne bosanske vlade, odbacio autoritet sudova i tužilaca na državnom nivou i postavio temelje za potpuno povlačenje iz državnih pravosudnih i odbrambenih institucija. Mjesecima kasnije, bosanske institucije su konačno poduzele mjere: Centralna izborna komisija je prošlog augusta oduzela Dodiku predsjedničku funkciju.

Izvršite pritisak

Daytonski sporazum je često kritikovan s obzirom na stanje u kojem se Bosna danas nalazi, ali sam sporazum nije problem. Bez njega ne bi bilo mira. Pravi problem je što Dayton nikada nije bio zamišljen da bude samoizvršujući. Njegov uspjeh je uvijek zavisio od toga da li će vanjski akteri ostati angažovani u obnovi Bosne sve dok institucije zemlje ne budu mogle samostalno funkcionisati i održavati jedinstvenu multietničku državu. Umjesto toga, međunarodno upravljanje je posustalo kada je Washington promijenio svoje prioritete, a Bruxelles je ostao po strani. Rezultat je zemlja koja je i dalje prepuna etničkih podjela, a koju drži na okupu 30 godina star mirovni sporazum koji je, u nedostatku dosljedne primjene, doveo do političkog sistema koji koristi manjini na štetu mnogih.

Revitalizacija svrhe Daytona zahtijevat će vraćanje međunarodnog utjecaja – posebno onog Evrope, koja sada ima najveći ekonomski utjecaj na Bosnu. Ovisnost Sarajeva o vanjskom finansiranju daje evropskim akterima, koji rade zajedno s institucijama poput Međunarodnog monetarnog fonda i Svjetske banke, moć da zahtijevaju odgovornost, uključujući jače pravosuđe, odgovarajuće krivično gonjenje korupcije i provođenje presuda od strane državnih sudova. Kako bi promovirali ove prakse, međunarodni donatori mogu nagraditi općine koje prakticiraju transparentno budžetiranje i učinkovito pružanje usluga građanima usmjeravanjem sredstava direktno općinskim vlastima, zaobilazeći vlasti na entitetskom i kantonalnom nivou koje kontroliraju nacionalističke stranke. Kontinuirana međunarodna ulaganja u nezavisne medije i nadzorne organe civilnog društva također mogu pomoći u razotkrivanju korupcije i pozivanju lidera na odgovornost.

Visoki predstavnik ima ovlaštenje da podrži fiskalnu transparentnost, uključujući i zahtjev za objavljivanje vladinih rashoda, revizija i registara nabavki. Schmidtova suspenzija budžetskih plaćanja Dodikovoj stranci, srpskom nacionalističkom Savezu nezavisnih socijaldemokrata, u aprilu 2025. godine, bila je dobrodošao primjer aktivnog nadzora, a Schmidt bi trebao graditi na tom uspjehu koristeći svoja izvršna ovlaštenja kako bi zaštitio nezavisnost Centralne izborne komisije Bosne i Hercegovine i osigurao njeno adekvatno finansiranje. S više resursa, komisija može provesti reforme izbornog integriteta prije predsjedničkih izbora u Bosni u oktobru.

Očekuje se da će Schmidt ove godine odstupiti s pozicije visokog predstavnika, što postavlja pitanje hoće li Evropa održati ili odustati od svoje vlasti nad Bosnom. Dodik je više puta pozivao na zatvaranje OHR-a. Ali Evropa mora ostati odlučna i nedvosmisleno podržati strukture za međunarodni nadzor. Različite političke institucije u Bosni – uključujući Parlamentarnu skupštinu i Vijeće ministara na državnom nivou, zajedno s vladama na entitetskom nivou – također moraju usvojiti i provesti dugo odgađane reforme Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne. To će izolovati sudije i tužioce od političkog uplitanja i pomoći u ispunjavanju uslova za pristupanje Bosne EU. (Zemlja je kandidat za članstvo u EU od 2022. godine.)

Dejtonski sistem opstaje, ali Bosna ostaje u nestabilnoj ravnoteži.

Evropa također mora preuzeti direktnu odgovornost za sigurnost Bosne. Misija EUFOR-a crpi svoj autoritet iz mandata Vijeća sigurnosti UN-a, što znači da je Rusija, često podržana od strane Kine, bila u mogućnosti da više puta opstruira rezolucije o Bosni u nastojanju da oslabi utjecaj EU i SAD-a na Balkanu. Evropa bi trebala okončati ovu ovisnost o Vijeću sigurnosti i uspostaviti sigurnosnu garanciju za Bosnu izvan okvira UN-a i NATO-a, radeći kroz zajedničku misiju koja uključuje pouzdane regionalne partnere poput Turske. To bi Rusiji uskratilo izvor utjecaja u Bosni i ojačalo zapadne obaveze prema toj zemlji.

Konačno, EU mora izvršiti pritisak na Hrvatsku i Srbiju da prestanu tretirati Bosnu kao politički teren. Podrška Srbije Dodiku i hrvatsko pokroviteljstvo nad Draganom Čovićem, bosansko-hrvatskom političarem koji je prethodno obavljao hrvatsko mjesto u Predsjedništvu Bosne, učvrstili su političku disfunkciju Bosne. Uz podršku Zagreba, Čović i njegova stranka oživjeli su pozive za zaseban hrvatski entitet, potez koji bi učvrstio etničku podjelu i uništio ono što je ostalo od jedinstva Bosne. Brisel može iskoristiti utjecaj koji ima nad Srbijom kao zemljom kandidatkinjom za EU i izvršiti politički i finansijski pritisak na Hrvatsku da insistira da obje zemlje poštuju suverenitet Bosne i djeluju kao partneri Sarajeva, a ne kao pokrovitelji etničkih podjela.

Uprkos svim svojim manama, Daytonski sporazum i dalje nudi Bosni put ka političkoj stabilnosti, ali samo ako međunarodni partneri zaduženi za njegovo provođenje odluče da to učine. Prošlogodišnje uklanjanje Dodika s vlasti dokazalo je da institucije zemlje i dalje mogu pozivati ​​političare na odgovornost. Evropa može graditi na ovom obećavajućem razvoju događaja braneći sporazum od kojeg i dalje zavisi krhki mir u Bosni. Ako Evropa ne preduzme ništa, Bosna rizikuje fragmentaciju – oživljavanje upravo one dinamike koju je Dayton trebao obuzdati. Posljedice se ne bi zaustavile na granicama Bosne. Kolaps Daytona bi oslabio evropski sigurnosni poredak i ojačao ideju da se sporazumi na kontinentu mogu ignorisati kada provođenje posustane. Ako Evropa sada insistira na reformama, to ne bi samo pomoglo da se spriječi raspad Bosne, već bi i pokazalo da Evropa ima i političku volju i kapacitet da osigura mir u vlastitom dvorištu", zaključuje Foreign Affairs.