Savez kolumnista | Hadžikadunić: Od Dejtona do danas - 30 godina vanjske politike BiH

Prošlo je 30 godina od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma. Analiza aktera i institucija vanjske politike Bosne i Hercegovine pokazuje da su (1) unutrašnji institucionalni paradoksi, (2) subnacionalni akteri i (3) geopolitičke promjene negativno uticale na međunarodni imidž zemlje.

Istovremeno, važno je prepoznati i pozitivne diplomatske rezultate koje je BiH ostvarila.

Piše: Prof. dr. Emir Hadžikadunić, za Radiosarajevo.ba

Prema članu III Ustava BiH, vanjska politika je nadležnost državnih institucija. Član V precizira da tročlano Predsjedništvo oblikuje i provodi vanjsku politiku, imenuje ambasadore i zastupa državu u međunarodnim odnosima itd. Ministarstvo vanjskih poslova BiH ima operativnu ulogu i provodi politiku, koju definiše Predsjedništvo, u skladu sa Zakonom o ministarstvima i drugim organima uprave iz 2003. godine.

Prema članu 8. tog Zakona, Ministarstvo obavlja svakodnevne diplomatske poslove, koordinira diplomatsko-konzularnu mrežu, priprema međunarodne posjete. Ove ustavne i zakonske odredbe predstavljaju osnovni okvir za vođenje vanjske politike BiH tokom protekle tri decenije.

Međutim, još uvijek postoje značajne anomalije u sistemu.

Zabranjeno preuzimanje teksta bez pismenog odobrenja Redakcije portala Radiosarajevo.ba!

Predsjedništvo BiH donosi odluke o vanjskoj politici konsenzusom, što bi formalno trebalo osigurati uvažavanje različitih interesa u državi. U praksi, međutim, pravo veta često se koristi za zaštitu navodno ugroženih etničkih interesa. Time se vanjska politika, iako definisana kao nadležnost države, posredno podređuje nižim nivoima vlasti.

Ministarstvo vanjskih poslova nema vlastiti normativni akt. Zakon o vanjskim poslovima, kojim bi se efikasno uredile njegove operativne aktivnosti, rad diplomatske službe, profesionalni standardi i kadrovski razvoj.

Ne postoje ni odgovaraći uslovi za kvalitetnu obuku diplomatskog kadra. U svojoj organizacionoj strukturi, Ministarstvo nema diplomatsku akademiju.

Karijerni diplomata u penziji, Ibrahim Efendić, ilustrira taj paradoks jednom rečenicom u knjizi, Moj put u diplomatiju:

"Naše ministarstvo je samouko."

Geografska zastupljenost BiH u svijetu pokazuje neravnomjeran domet naše vanjske politike. Država nema nijednu ambasadu u Južnoj Americi, dok u cijeloj Africi djeluju samo dvije ambasade.

Istovremeno, od 11-12 ambasada BiH u Aziji, mnoge funkcionišu sa minimalnim kadrovskim kapacitetima, najčešće u sistematizaciji "jedan plus jedan", a nerijetko i sa samo jednom osobom. Mnoge od ovih ambasade su bez jasne vizije djelovanja i konkretnih instrukcija, budući da takve smjernice i strateški dokumenti nikada nisu ozbiljno artikulisani, niti formalno usvojeni za specifične destinacije.

Bilateralni odnosi BiH s mnogim državama, u kojima imamo DKP, često su bez stvarnog sadržaja, dinamike, kao i bez redovnih posjeta na visokom ili najvišem nivou. Kada je kolektivni šef države ili ministar vanjskih poslova BiH posljednji put posjetio Indiju, najveću demokratiju svijeta, Indoneziju, najmnogoljudniju muslimansku državu, ili Japan, jednu od vodećih ekonomija Azije?

 I koje bilateralne teme uopće možemo adresirati na ovim adresama?

U proteklih 30 godina, uprkos pokušajima, postojeće anomalije sistema nisu uklonjene, uključujući i diskriminaciju "Ostalih! koja je utvrđena u presudi Evropskog suda za ljudska prava iz 2009. u predmetu "Sejdić-Finci".

Isti ustavni članci i dalje propisuju da je vođenje vanjske politike isključiva nadležnost države. U središtu tog okvira i dalje se nalazi Predsjedništvo BiH, sastavljeno od tri neposredno izabrana člana iz reda tri konstitutivna naroda. Isti odnos sa pravom veta i dalje je prisutan u procesu donošenja odluka.   

Subnacionalni nivo – izazovi i paradoksi

Na subnacionalnom nivou, Dejtonski ustav dopušta entitetima u BiH, da održavaju specijalne odnose sa Srbijom i Hrvatskom, pod uslovom da ti odnosi budu u skladu s nacionalnim suverenitetom i teritorijalnim integritetom države (čl. III.2 Ustava).

Ova odredba je problematična i u praksi asimetrična, jer entiteti i susjedne države različito pristupaju ovom pitanju. Srbija i RS postigli su sporazum o specijalnim vezama, ali isti nikada nije ratifikovan na državnom nivou. Istovremeno, Hrvatska je odustala od posebnih odnosa s Federacijom BiH još 1999. Na subnacionalnom nivou postoje i drugi paradoksi.

Vlada RS ima posebno Ministarstvo za evropske integracije i međunarodnu saradnju, koje nadgleda odjel zadužen za upravljanje predstavništvima u Srbiji, Rusiji, Grčkoj, Austriji, Belgiji, Njemačkoj, Sjedinjenim Državama i Izraelu.

U teoriji i praksi diplomatije nije nepoznato da provincije otvaraju predstavništva u drugim državama, kao što to čine federalne jedinice iz Belgije (Wallonia) ili Njemačke (Bavaria). Međutim, za razliku od predstavništava Wallonie ili Bavarie, djelovanje predstavništava entiteta RS u drugim državama često je u suprotnosti sa ciljevima vanjske politike koji su usaglašeni na državnom nivou.

Osim toga, entitet RS je povećao lobističke aktivnosti u inostranstvu, uključujući angažiranje lobističkih firmi u SAD-u radi uticaja na američku vanjsku politiku. Ni to ne bi bilo nužno problematično da ciljevi lobiranja ne odsupaju od ciljeva vanjske politike BiH.

Posebno je paradoksalno što država, koja je po ustavu nadležna za vođenje vanjske politike, ne lobira za državne interese, a niži organ vlasti to radi.  Pojedini politički akteri iz entiteta RS također sprovode izolovane međunarodne aktivnosti, najčešće izvan usaglašenih vanjskopolitičkih okvira BiH. Kao primjer može poslužiti prisustvo Milorada Dodika, tada u svojstvu predsjednika entiteta RS, na samitu BRICS-a u Rusiji, u oktobru 2024.

S druge strane, član Predsjedništva BiH, koji dolazi iz entiteta RS, također tvrdi da druga dva člana provode vajskopolitičke aktivnosti bez prethodnog usaglašavanja u Predsjedništvu, što se potom opravdava slijeđenjem usaglašenih stavova EU ili ranije usvojenih smjernica vanjske politike BiH.

Geopolitičke promjene i vanjska politika BiH

Geopolitičke promjene koje su se odvijale od 2007/08. do 2014. godine značajno su uticale na vanjsku politiku BiH.

Evropska unija se suočila s ustavnom, institucionalnom i finansijskom krizom, što je oslabilo njen kredibilitet kao transformacijskog aktera. Entuzijazam za proširenje EU bio je u padu. Istovremeno je rasla popularnost stranaka desnice u Mađarskoj, Holandiji, Austriji, Njemačkoj i drugim zemljama od 2008-09.

Rusija je izgradila vlastito geopolitičko samopouzdanje. Govor Vladimira Putina na Minhenskoj sigurnosnoj konferenciji označio je zaokret 2007. godine. Moskva je odbacila unipolarnost i zagovarala multipolarnu strukturu sa svojom sferom uticaja. Ruska invazija na Gruziju 2008. također je demonstrirala sposobnost djelovanja izvan granica. Istovremeno je Rusija napustila zajedničke strukture dijaloga s NATO savezom.

Liberalna i intervencionistička vanjska politika Sjedinjenih Država ušla je u fazu regresije. Nisu podržale Gruziju nakon ruske invazije 2008., povukle su se iz Iraka 2011. i najavile pivot prema Aziji. Interes za BiH postepeno se smanjivao nakon pada Aprilskog paketa 2006. godine.

Sve ove promjene oblikovale su dinamiku mira u BiH. Do 2008-09. prevladavala je logika pozitivnog mira (izgradnja institucija), nakon toga dominira logika negativnog mira (odsustvo sukoba). Slična dinamika odnosi se i na utjecaj geopolitičkih promjena na aktere vanjske politike BiH.

Do 2008. vanjska politika BiH bila je relativno usklađena u stavovima i planovima, iako ne nužno u praktičnim aktivnostima. Vektori vanjske politike BiH bili su jasno i nedvosmisleno usmjereni ka Briselu, odnosno prema EU i NATO-u.

U tom periodu BiH je ostvarila značajne rezultate. Bila je domaćin Samita Pakta stabilnosti za Jugoistočnu Evropu u Sarajevu, događaja koji je privukao svjetske lidere, uključujući američkog predsjednika Billa Clintona. Pristupila je Procesu stabilizacije i pridruživanja EU. Postala članica Vijeća Evrope. Uključila se u NATO program Partnerstvo za mir. Potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju s EU.

Prije nego što su geopolitičke promjene postale izraženije, BiH je pozvana u Akcioni plan za članstvo u NATO. Pismo Nebojše Radmanovića predstavnicima NATO-a iz 2010., u ime kolektivnog Predsjedništva, vjerovatno je posljednji primjer eksplicitne političke podrške za proces euroatlanskih integracija iz RS.

Od 2009-10. do 2014. dolazi do postepenih promjena vektora. Subnacionalni akteri RS prave otklon od Brisela ka Beogradu i Moskvi. Artikulirali su neutralnost kao novi pravac djelovanja. Narodna skupština entiteta RS je usvojila Deklaraciju o vojnoj neutralnosti.

Tom Deklaracijom su poručili su da za njih više ne vrijede ranije odluke donesene na državnom nivou koje se odnose na proces euroatalnskih integracija. Istovremeno, entitet RS svojim potezima, javnim nastupima i posjetama aktivno je uvodio Rusiju u geopolitički prostor BiH. Tokom posljednje decenije, Milorad Dodik, imao je 30-ak zvaničnih susreta s Vladimirom Putinom.

Preporuka za vanjsku politiku BiH

Prvo, znamo šta su strateški prioriteti vanjske politike BiH. Znamo i zašto su to evropske i evroatlanske integracije. BiH je podređena gravitacionom polju evropskog ili euroatlanskog sistema u geografskom, geopolitičkom, ekonomskom, ideološkom i vrijednosnom smislu.

Drugo, glavni vanjskopolitički ciljevi nikada nisu statični, već se mijenjaju s okolnostima. Historija se nije završila, kako je euforično tvrdio Francis Fukuyama u svojoj tezi početkom 1990-ih. Niti liberalni, unipolarni i intervencionistički svijet više postoji, kao što je postojao krajem 1990-ih. Zato je važno da vanjska politika BiH pratiti indikatore globalnih promjena, te nijansirano prilagođava svoje vanjskopolitičke stavove, planove i aktivnosti.

Treće, vanjska politika nije nikada gađanje samo jedne mete. Pored strateških prioriteta, postoje i drugi vanjskopolitički ciljevi koji su, možda manje važni, ali su također ciljevi. BiH ima 44 ambasade, 6 generalnih konzulata, i 6 diplomatskih misija u svijetu, mnoge od njih izvan Evrope ili Sjeverne Amerike.

U idealnoj diplomatiji, svaka ta destinacija trebala bi imati svoj red prioriteta, svoj KPI (Key Performance Indicators - Ključne indikatore učinka), uzimajući u obzir nacionalni, politički, ekonomski ili sigurnosni interes BiH.

Na kraju, vanjski faktori su date geopolitičke koordinate. To su objektivne okolnosti na koje BiH ne može puno uticati. Na primjer, ne može uticati na politiku predsjednika Trump-a, jačanje evropske desnice, globalni pad liberalne demokratije itd.

Međutim, postoje okolnosti subjektivne prirode na koje BiH kao država može uticati. To su lokalne varijable, poput ljudi, procedura i institucija. Ljudi mogu biti profesionalni i stručni. Procedure mogu biti jasno definisane i transparentne. Ministarstvo može biti rasadnik diplomatskog znanja i iskustva.

BiH diplomatija je više puta pokazala da može ostvariti velike rezultate. Navešću nekoliko ilustrativnih primjera.

BiH je bila nestalna članica Vijeća sigurnosti UN-a od 2010. do 2012. godine, a 2011. godine je uspješno predsjedavala Vijećem. Uspješno je vodila diplomatsku kampanju koja je rezultirala njenim historijskim izborom u Komitet svjetske baštine UNESCO-a 2017, uprkos snažnoj konkurenciji većih i utjecajnijih diplomatija.

U 2020. godini, 50 svjetskih lidera, uključujući šefove država, vlada i ministre vanjskih poslova, uputilo je video poruke povodom obilježavanja 25. godišnjice genocida u Srebrenici.  Generalna skupština UN-a usvojila je Rezoluciju o Danu sjećanja na genocid u Srebrenici 2024. godine.

* * *

Mišljenja i stavovi objavljeni u rubrici "Ja mislim" su isključivo lični stavovi autora tekstova i moguće da ne odražavaju stavove redakcije portala Radiosarajevo.ba

O autoru

Prof. dr. Emir Hadžikadunić je doktorirao u oblasti međunarodnih odnosa, magistrirao Ljudska prava i demokratiju u okviru regionalnog interdisciplinarnog programa Univerziteta u Sarajevu/ Univerziteta u Bolonji, a diplomirao je Komunikologiju na Međunarodnom islamskom univerzitetu u Kuala Lumpuru. Napisao knjige Od Dejtona do Brisela (2005) i Zašto Iran (2013). Obnašao dužnost ambasadora BiH u Iranu i Maleziji. Angažiran je na SSST-u.