Pravni stručnjaci o izmjenama Izbornog zakona: OHR kao nadustavni činilac

U iščekivanju odluke Ustavnog suda BiH po apelaciji Željka Komšića i izmjena Izbornog zakona od strane OHR-a, otvorilo se pitanje do koje granice OHR može ići. Ima li pravni sistem u BiH odgovor?

Možda prvi put da je u praksi vidljivo jedinstvo većine pravnih stručnjaka u BiH, kada je riječ o nekom dubljem pravnom tumačenju. Ovog puta radi se o apelaciji hrvatskog člana Predsjedništva Željka Komšića Ustavnom sudu BiH, koji od najviše sudske instance u zemlji, traži tumačenje o tome da li su nametnute izmjene Izbornog zakona u skladu sa Ustavom. Riječ je o promjeni Ustava entiteta Federacije BiH i izmjenama Izbornog zakona, za koje se još čeka tumačenje primjene.

Visoki predstavnik Christian Schmidt, nametnuo je izmjene Izbornog zakona BiH na dan održavanja Opštih izbora, u trenutku zatvaranja birališta. Prije toga, vođeni su višemjesečni pregovori predstavnika stranaka u Federaciji BiH, o načinu izbora članova Predsjedništva BiH ali i delegata u Dom naroda. Ništa od toga nije uspjelo, međunarodni medijatori su se povukli a Schmidt je dao rok liderima stranaka da se dogovore.

Pošto nije bilo dogovora, Schmidt je nametnuo izmjene i sada se otvorila Pandorina kutija, sa kojom niko nije do kraja zadovoljan. Komšić je već podnio apelaciju Ustavnom sudu, SDA najavljuje svoju, a iz Republike Srpske principijelno su protiv nametanja odluka, jer bi suprotan potez značio i prihvatanje ranijih odluka OHR-a, koje iz ovog entiteta osporavaju godinama, piše DW.

Međutim, ako je suditi po ranijim odlukama Ustavnog suda BiH, teško da će biti nekih većih zaokreta. Stručnjak za ustavno pravo iz Sarajeva Nedim Ademović, podsjeća da Ustavnom sudu nije strano preispitivanje odluka OHR-a, te da je to pitanje dospjelo u žižu javnosti kada je OHR zauzeo "kurs međunarodnog intervencionizma", nakon čega je počeo donositi odluke. Iako su te odluke bile donošene na osnovu Bonskih ovlaštenja, počeli su se javljati zahtjevi pred sudom za njihovo preitpitivanje.

"Mislim da se prvi put o tome temeljno raspravljalo pred Ustavnim sudom BiH kada je nametnut Zakon o državnoj graničnoj službi 2000. godine”, kaže Ademović, podsjetivši da su tada postavljena dva različita pitanja.

"S jedne strane, postavilo se pitanje da li je moguće ocjenjivati ovlaštenja visokog predstavnika, koja kao takva egzistiraju na osnovu Aneksa 10. Dejtonskog mirovnog sporazuma, odnosno ocjenjivati njihovu ustavnost, koristeći pri tome Ustav BiH kao mjerilo. Drugo pitanje je bilo da li je sam akt, kojeg je donio Visoki predstavnik, u skladu sa Ustavom BiH”, kaže Ademović, objasnivši da je Ustavni sud BiH tada utvrdio da ovlaštenja visokog predstavnika ne podliježu kontroli Ustavnog suda.

Dualni sistem vlasti

"Sud je objasnio da je visoki predstavnik intervenisao u pravni sistem BiH, supstituišući deficitarne domaće vlasti. U tom pogledu, on je djelovao kao vlast BiH a zakon koji je donio je prirode domaćeg zakona, te se mora smatrati zakonom BiH”, jasan je Ademović. Ovaj ekspert navodi da se u praksi to definiše kao funkcionalna dualnost, odnosno da vlast jednog pravnog sistema interveniše u drugom pravnom sistemu, čime njene funkcije postaju dualne.

Da bi stvar bila još jasnija, iz čega Ustavni sud BiH crpi ovakve stavove, treba podsjetiti na odredbe Dejtonskog sporazuma u kojem nije propisano da se odluka visokog predstavnika može osporavati tužbom ili nekim drugim pravnim sredstvom kod suda.

Tako je u odluci Ustavnog suda iz 2006. godine koji je odlučivao po apelaciji Dragana Kalinića, smijenjenog sa mjesta predsjednika SDS-a i Narodne skupštine RS od strane OHR-a 2004., navedeno sljedeće:

"Pošto je tužba usmjerena protiv odluke visokog predstavnika, a odluke visokog predstavnika nisu podložne kontroli sudova u BiH, trebalo je tužbu odbaciti zato što odluka visokog predstavnika nema karakter upravnog akta u smislu člana 6. Zakona o upravnim sporovima, jer je nisu donijeli državni organi, preduzeća ili druge organizacije ili ustanove i zajednice u vršenju javnih ovlaštenja”, navodi se u obrazloženju suda, nakon što je u apelaciji navedeno da su i niži sudovi odbacili ovaj zahtjev.

Sud je i u svim naknadnim odlukama postupio na sličan načiin, obrazloživši to na način da se odluka, koju donosi visoki predstavnik, ne može poistovjetiti s odlukom domaćeg tijela. Dalje se navodi da iz Dejtonskog mirovnog sporazuma proizilazi da je “Bosna i Hercegovina međunarodno priznata država ali sa jakim uticajem međunarodne zajednice i tzv. `dualnim` djelovanjem domaćih i međunarodnih tijela, uspostavljenih tim sporazumom”.

Nadustavni faktor

Zbog svega ovog, profesor Ustavnog prava na Pravom fakultetu Univerziteta u Istočnom Sarajevu Goran Marković kaže da se OHR nametnuo kao nadustavni činilac.

"Visoki predstavnik suviše široko tumači svoje nadležnosti, dajući sebi ulogu tvorca prava, koju mu Dejtonski sporazum nije dao. Ustavni sud, sa svoje strane stvara ustavnosudsku praksu, ali on može i da je mijenja, što je i dosad radio po nekim pitanjima”, kaže Marković, uvjeren da ne postoje načelne smetnje da Ustavni sud štiti stav po kome bi odluke visokog predstavnika morale biti u skladu sa Ustavom BiH i u skladu s tim, ocjenjivana njihova ustavnost.

"Ako je Ustav BiH najviši pravni akt, odluke visokog predstavnika ne mogu biti iznad njega i mimo njega. Neko bi mogao da kaže da visoki predstavnik nije ustavni organ, pa Ustavni sud ne može da ocjenjuje zakone koje on donosi. Međutim, Ustavni sud to može i mora da radi”, kategoričan je Marković.

On upozorava da, ako je visoki predstavnik svojim pretjerano širokim tumačenjem Dejtonskog sporazuma sebi prigrabio ulogu zakonodavca, pa čak i ustavotvorca, onda se njegove odluke, kojima se nameću zakoni, tumače kao dio pravnog sistema, odnosno kao izvori prava.

"Ti izvori, kao i svi drugi izvori prava, moraju biti u skladu sa Ustavom BiH, pa prema tome Ustavni sud bi imao pravo i obavezu da ocjenjuje njihovu ustavnost”, zaključuje Marković.

Pravna hijerarhija

Akti koje donosi ili nameće OHR, nisu u pravnoj hijerarhiji sa Ustavnim sudom, stav je većine pravnika, što je opet posljedica sudske prakse koja se primjenjuje više od dvadeset godina.

Ipak, otvara se tehničko pitanje da, ukoliko je neki zakon u primjeni, makar on bio i nametnut od strane OHR-a, on automatski postaje dio pravnog sistema zemlje i spada u nadležnost Ustavnog suda, bez obzira da li je usvojen u redovnoj proceduri ili je nametnut.

Nakon nametanja izmjena Izbornog zakona, kod mnogih analitičara otvoreno je i pitanje poštovanja Povelje Ujedinjenih nacija, u kojoj se na nekoliko mjesta navodi da niko nema pravo da se na bilo koji način miješa ili da ovlašćuje treću stranu, da u suverenoj zemlji interveniše po pitanjima koja su u domenu unutrašnje politike. S obzirom da je BiH član UN-a, postavlja se pitanje da li se na ovaj način krši međunarodno pravo.

Nedim Ademović kaže da je Ustavni sud u dosta slučajeva do sada ispitivao da li je akt u skladu sa Ustavom BiH. Zbog toga ne vidi problem da se ispituje ustavnost nametnutih izmjena Ustava FBiH i Izbornog zakona BiH.

Bez promjene kursa

"Međutim, mislim da će sud zadržati kurs da ne može ispitivati da li visoki predstavnik ima ili nema ovlaštenja za to”, kaže Ademović, navodeći da se time otvaraju ozbiljna pitanja.

"Ipak, mislim da moment i način intervencije visokog predstavnika, te vrsta meritornih rješenja zasigurno otvaraju vrlo ozbiljna ustavna pitanja, o kojima bi se itekako moglo raspravljati. Prema tome, mislim da će Ustavni sud BiH sebe proglasiti nadležnim za ocjenu ustavnosti ali ishod ne mogu prognozirati”, zaključuje Ademović, "Sud ne može da preispituje kada i zašto OHR crpi svoja ovlaštenja jer je to u njegovoj diskreciji, koja je zaštićena međunarodnim pravom." Ipak, ukoliko to uradi, mora raditi u skladu sa Ustavom BiH, zaključuje Ademović.