Analiza: Kuda ide Evropska unija?

Piše: Adnan Mahmutović

Dužnička kriza u eurozoni uzrokovala je krizu povjerenja i krizu upravljanja, te produbila krizu nedostatka demokratskog legitimiteta evropskih institucija, pa je tako cijeli projekat evropskog ujedinjenja doveden na rub sistemske krize koja zahvata sve segmente vjerovatno najvećeg projekta ujedinjenja kojega je svijet ikada vidio. Sve što je do sada poduzeto u vezi sa dužničkom krizom očigledno nije bilo dovoljno ili bolje rečeno: sve što je učinjeno – poduzeto je ne sa ciljem rješenja problema nego samo da se dobije na vremenu. Sada je izgleda krajnje vrijeme za odlučnu akciju: mora se poduzeti nešto drukčije, što će ponovo na noge podići posrnuli zajedničku valutu. U suprotnom najveća ekonomska zona mogla bi propasti.

Potreban evropski ustav?

Analizom dosadašnjih dešavanja na relaciji Berlin – Pariz, možemo zaključiti da Francuska predvodi jednu grupu članica koje izlaz vide u uvođenju euro-obveznica kojima bi se trebao udružiti „evropski dug“. Međutim, s druge strane, Merkelova se još uvijek snažno protivi takvom prijedlogu jer se boji da bi u konačnici ceh evropskog duga platila upravo Njemačka. Umjesto toga, ona predlaže novi talas prenosa suvereniteta na Bruxelles, što za sada Pariz još uvijek odbija.

Decembar se više ne čini tako daleko i pripreme za raspravu na samitu Evropskog vijeća su uveliko počele. Ovo je nedavno na indirektan način potvrdio u svom nadahnutom govoru na plenumu Evropskog parlamenta predsjednik Evropske komisije José Manuel Barroso. Naime, on je tada kazao da su Uniji u ovom trenutku potrebne ekonomske reforme koje će dovesti do stabilne ekonomske i monetarne unije, međutim to će biti nemoguće realizovati bez jasne političke integracije. “Politička unija ne znači super-državu nego federaciju zemalja članica, neki elementi ove Unije kao federalne tvorevine su već prisutni, ali za zaokruživanje ovog projekta potreban nam je evropski ustav” – naglasio je Barroso.

Kako razumjeti ove Barrosove poruke? Prije svega, isticanje ideje o evropskom ustavu ima za cilj da se promovira stav zvaničnog Bruxellesa koji ide u prilog konceptu dodatnog transfera suvereniteta na evropski nivo, odnosno nastavka jačanja nadležnosti evropskih institucija. S tim u vezi, moguće je očekivati da Evropska unija koja za sada – zbog toga što nema ustav nego ugovor – liči na nedovršenu građevinu, dobijanjem ustava naposljetku dobije svoju konačnu političko-pravnu formu. Drugim riječima, možda je krajnje vrijeme da važeći koncept federalnog ugovora kao posljedice kontinuiranog procesa traganja za permisivnim konsenzusom zemalja članica bude prevaziđen sa konceptom federalnog ustava kao posljedice jedne historijske odluke kojom će se države članice (konačno) u totalitetu svoje političke egzistentnosti integrisati u trajni federalni poredak.

Međutim, za dobijanje evropskog ustava neophodno je prethodno uspostavati političku zajednicu ili evropski demos, jer se postavlja pitanje ko će vršiti funkciju nosioca ustavotvorne vlasti u Uniji. Za sada na ovo pitanje Barroso nema jasan odgovor. Ono što će vjerovatno na decembarskom samitu moći očekivati u korist ideje o evropskom ustavu jeste to da je on u ovom trenutku od presudnog značaja za Uniju. Jedan dobro struktuiran i logičan ustav koji će osigurati povezanost između demokratije i odgovornosti, predstaviće se kao rješenje koje će doprinijeti većem jedinstvu država članica što može umnogome premostiti evidentne razlike u važećim konceptima i moguće dugoročnije riješiti krizu upravljanja Evropskom unijom.

Kako vratiti povjerenje građana

Ipak, ključni problem će biti kako vratiti povjerenje građana u projekat, kako dobiti veću podršku i legitimitet cijelog projekta, odnosno (vjerovatno najvažnije) kako političare i birokrate iz Bruxellsa učiniti više odgovornim i transparentnim prema građanima EU. Da bi se EU organizovala kao federalna država neophodno je osigurati da teret donošenja odluka leži na građanima Unije, a ne na vladama država članicama, jer je, za razliku od konfederacije, u federalnim državama građanin osnovni politički faktor i političko društvo se uvijek organizira tako da se osiguraju prava individua.

U okviru pravnog poretka Evropske unije, kojeg odlikuje posebnost u odnosu na pravne poretke država članica, postepeno se (od Ugovora iz Mastrihta) razvija građanstvo Unije. Ovo građanstvo predstavlja platformu na kojoj bi se postepeno gradio legitimitet u federalnoj Evropskoj uniji. Međutim, takav legitimitet koji bi se zasnivao na građanima Unije ili na evropskom narodu još uvijek nije moguće postići zbog toga što (kako smo već navodili) nedostaju evropski identitet i demos. U vezi sa ovim pitanjem ograničenost jednog novinskog članka nam nedozvoljava ulazak u neku detaljniju analizu, te ćemo se u nastavku osvrnuti na neke druge aspekte koji stoje sa tim u vezi. 

Predsjednik i zajednička vlada

Prvo pitanje se ovdje može odnositi na funkciju predsjednika Evropske komisije i njegov legitimitet. Jedno rješenje bi moglo da bude da se predsjednik Evropske komisije ubuduće bira direktno od strane građana Unije zajedno sa izborima za Evropski parlament. Drugi koncept koji bi bio prihvatljiv jeste da se funkcije  predsjednika Komisije i predsjednika Evropskog vijeća spoje u jednu. Na taj način predsjednik Komisije bi obnašao dvije funkcije: onu u Komisiji i funkciju predsjedavajućeg Evropskog vijeća čime bi uslovno i de facto postao "predsjednik Evropske unije".

Ovo ne bi bilo loše rješenje jer je evidentno da u ovom trenutku na vrhu Evropske unije ima previše aktera, odnosno četiri predsjednika: predsjednik Komisije, predsjednik (predsjedavajućeg) Vijeća ministara čija se funkcija održala, predsjednik Evropskog parlamenta i predsjednik Evropskog vijeća. Dakle, da li zaista postoji opravdanje za ovoliko „predsjednika” ili da li postoji potreba za zadržavanje predsjednika Evropskog vijeća ili bi možda bilo bolje da se predsjedavanje Evropskim vijećem prepusti predsjedniku Komisije koji ionako ulazi u sastav Evropskog vijeća? Ako se predsjednici Barroso i Van Rompuy u vezi nekog pitanja ne slože onda je to veoma loše. Međutim, ako se uvijek slažu oko svakog pitanja onda logično pitanje zbog čega onda oba predsjednika..? 

Također, moguće je da na stolu bude i prijedlog o uspostavi evropske vlade koja će biti u stanju rješavati realne potrebe njenih građana. Naravno da je Evropska komisija najbolji kandidat, ali to treba biti prije svega Komisija sa više moći u oblastima koja se odnose na direktne potrebe građana (zapošljavanje, socijalna pitanja, obrazovanje) čime bi se na određeni način umanjila dosadašnja „ovisnost“ građana od nacionalnih vlada. Zajednička vlada bi bila direktno u funkciji stabilizacije eura gdje bi predsjedavajući euro grupe postao de facto ministar finansija.

Zajednička valuta zahtjeva zajedničku vladu. Jedna od zadaća budućeg ministra finansija bi vjerovatno bila ta da na evropskoj vladi iznese i obrazloži odluku Euro grupe u vezi sa finansijskim zahtjevima i količinom novca koju traže pojedine države prije nego bi donijeli odobrenje da li će se novac izdati ili ne.

Jasna podjela vlasti

Također, ono oko čega bi moglo biti puno diskusije jeste jasnija diferencijacija zakonodavne i izvršne vlasti, jer za sada neke institucije Unije obnašaju istodobno zakonodavnu i izvršnu vlast. Većina federacija sadrži dvodomnu strukturu parlamenata. Članovi gornjeg doma se uglavnom biraju direktno od strane građana i oni predstavljaju sve građane federacije. U pogledu načina izbora donjeg doma postoje tri modela: građani su direktno predstavljeni kao u primjeru Senata SAD, drugi model polazi od austrijskog primjera gdje se članovi donjeg doma biraju od strane regionalnih parlamenata i treći njemački model prema kojem članovi donjeg doma mogu sadržavati predstavnike regionalnih vlasti. U praktičnom smislu, buduće zakonodavno tijelo EU bi donosilo odluke zajedno od strane predstavnika Unije i predstavnika pojedinačnih država članica. I njega bi najvjerovatnije sačinjavao Evropski parlament i Vijeće.

Iako ovo sve navedeno izgleda previše idealno i optimistično u odnosu na trenutnu situaciju, ipak se mora odati priznanje evropskim političarima koji, uprkos velikoj krizi i crnim prognozama, imaju snage da idu dalje. Nešto što se definitivno ne bi moglo kazati za većinu političara iz podneblja Zapadnog Balkana.

Adnan Mahmutović je objavio više naučnih i stručnih radova u zemlji i inostranstvu iz oblasti Pravo Evropske unije. Trenutno je doktorski kandidat na Pravnom fakultetu iz spomenute oblasti.