Svetlana Cenić: Javni novac - odakle dolazi i kuda ide

Edukativni tekst koji objašnjava komplikovane puteve javnog novca u našoj zemlji potpisuje ekonomsa ekspertica iz Banja Luke

Piše: Svetlana Cenić za koaliciju 143

U Bosni i Hercegovini, svi nivoi vlasti imaju svoje budžete, koje donosi zakonodavna vlast. U Federaciji BiH budžet je regulisan u skladu sa Zakonom o budžetima FBiH, a u Republici Srpskoj Zakonom o budžetskom sistemu RS.
Prihodi budžeta svih nivoa vlasti mogu  se klasifikovati kao porezi, neporeski prihodi, kapitalni primici, grantovi i finansiranje. Država BiH je odgovorna samo za one delove fiskalne politike koji se odnose na mehanizme ubiranja i raspodele prihoda od indirektih poreza, s tim što država ne može određivati politike bez odobrenja entiteta koji su članovi Upravnog odbora Uprave za indirektno oporezivanje (UIO).

Što se tiče direktnih poreza, Bosna i Hercegovina je trenutno podeljena na tri zasebne i uzajamno nezavisne poreske teritorije: FBiH, RS i Brčko Distrikt.
 
Od 01. 01. 2005. godine svi prihodi koje ubire Uprava za indirektno oporezivanje  (carina, porez na dodatu vrednost, akciza, posebna taksa-prelevman, putarina) prikupljaju se na Jedinstveni račun otvoren u Centralnoj banci BiH. Zakonom o uplatama na jedinstveni račun i raspodeli prihoda određeno je da se prihodi svakodnevno raspoređuju prema koeficijentima koje utvrđuje Upravni odbor Uprave za indirektno oporezivanje. Trenutni koeficijenti za raspodelu su: RS - 33.38%; FBiH - 63.07%; BD- 3.55%. Uprava obezbeđuje da stanje na jedinstvenom računu sadrži neophodan minimum potreban da joj omogući da izmiri sve svoje obaveze koje se odnose na indirektne poreze koje naplaćuje (račun rezervi), te da se izvrši raspodela preostalog prikupljenog prihoda prema državnom budžetu i budžetima Federacije, Republike Srpske i Distrikta, s tim da se iznos koji se prenosi državnom budžetu zasniva na iznosu u državnom budžetu za tekuću godinu pomnoenom sa 1/ broj radnih dana, a onda se preostali iznos prenosi Federaciji, Republici Srpskoj i Distriktu na osnovu njihovog udela u krajnjoj potrošnji prikazanoj u prijavama poreza na dodatu vrednost. Iznos koji je potreban za finansiranje obaveza spoljnog duga oduzima se od udela Federacije i Republike Srpske, te da se direktno uplaćuje u državni budžet.
 
Raspodela prihoda u FBiH je regulisana Zakonom o pripadnosti javnih prihoda. FBiH su isključivo dodeljeni prihodi od carina i akciza i porez na dobit preduzeća u federalnom vlasništvu i još nekih visokoprofitnih preduzeća.
Udeo prihoda sa jedinstvenog računa  (tačke a) člana 4. ovog Zakona) raspodeljuje se:  finansiranje funkcija Federacije 36,2%, finansiranje funkcija kantona 51,48%, finansiranje funkcija jedinica lokalne samouprave 8,42% i  Direkcija za ceste 3,9%.

Dinamika raspodele prihoda vrši se prema dinamici pražnjenja sredstava sa jedinstvenog računa, a u skladu sa Zakonom o uplatama na jedinstveni račun
i raspodeli prihoda.

Federaciji pripadaju i prihodi: 100% od poreza na dobit preduzeća, banaka i drugih finansijskih organizacija, društava za osiguranje i reosiguranje imovine i lica, pravnih lica, iz oblasti elektroprivrede, pošte i telekomunikacija i pravnih lica iz oblasti igara na sreću i zabavnih igara kojima je to jedina delatnost; naknade i takse u skladu sa federalnim propisima; novčane i druge kazne u skladu sa federalnim propisima; prihodi od prirodnih dobara u vlasništvu Federacije; prihodi od korištenja ili prodaje federalne imovine; donacije i drugi prihodi predviđeni zakonom i drugim propisima Federacije.
 
Učešće kantona u raspodeli prihoda sa jedinstvenog računa vrši se na
osnovu formule koja se zasniva na sledećim omerima:
- 57% na osnovu broja stanovnika u kantonu;
- 6% na osnovu površine kantona;
- 24% na osnovu broja učenika u osnovnom obrazovanju;
- 13% na osnovu broja učenika u srednjem obrazovanju.
Formula sadrži koeficijent, koji odražava posebne rashodovne potrebe Kantona Sarajevo i on iznosi 2.
Formula sadrži koeficijent koji odražava posebne rashodovne potrebe kantona sa najmanjim prihodima po stanovniku po osnovu poreza na promet: Bosansko-podrinjski kanton Goražde, koeficijent 1,8; Kanton 10, koeficijent 1,1.
 
Kantonima pripadaju i javni prihodi: 100% od poreza na dobit koji su uplatila sva preduzeća, osim onih čiji prihodi pripadaju FBiH; 71,5% od poreza na platu uplaćenog u svakom kantonu; naknade i takse u skladu sa kantonalnim propisima; novčane i druge kazne u skladu sa kantonalnim propisima; prihodi od prirodnih dobara u vlasništvu kantona; prihodi od korištenja ili prodaje kantonalne imovine; donacije i namenske dotacije; drugi prihodi predviđeni zakonom i drugim propisima Federacije i kantona.
 
Učešće jedinica lokalne samouprave u raspodeli prihoda sa jedinstvenog računa vrši se na osnovu formule koja se zasniva na sledećim omjerima: 68% na osnovu broja stanovnika u jedinici lokalne samouprave; 5% na osnovu površine jedinice lokalne samouprave; 20% na osnovu broja učenika u osnovnom obrazovanju; 7% na osnovu nivoa razvijenosti opština, definisanog kroz indeks razvijenosti. Formula sadrži koeficijent koji odražava posebne rashodovne potrebe jedinica lokalne samouprave čiji broj stanovnika prelazi 60.000 i  iznosi 1,2. Zatim koeficijent koji odražava posebne rashodovne potrebe jedinica lokalne samouprave, koje su odgovorne za materijalne troškove osnovnih škola i iznosi 1,5,  primenjujuje se na broj učenika osnovnih škola.
Indeks razvijenosti opština predstavlja odnos prihoda od poreza na promet i poreza na dohodak sa Federacije, prosečnim prihodom od tih poreza po stanovniku. Koeficijenti u formuli se primjenjuju na broj stanovnika:
a. opštine sa manje od 20% od proseka Federacije imaju koeficijent od 1,8;
b. opštine sa manje od 40% od proseka Federacije imaju koeficijent od 1,5;
c. opštine sa manje od 60% od prosjeka Federacije imaju koeficijent od 1,4;
d. opštine sa manje od 80% od proseka Federacije, imaju koeficijent od 1,2;
 
Učešće jedinica lokalne samouprave u ostalim javnim prihodima: najmanje 28,5% od poreza na platu uplaćenog u svakoj jedinici lokalne samouprave;100% od naknada po osnovu korištenja i uređenja zemljišta; naknade i takse u skladu sa propisima jedinica lokalne samouprave; novčane i druge kazne u skladu sa propisima jedinica lokalne samouprave; prihodi od prirodnih dobara u vlasništvu jedinica lokalne samouprave; prihodi od korištenja ili prodaje imovine jedinica lokalne samouprave; donacije i namenske dotacije; drugi prihodi predviđeni zakonom i drugim propisima Federacije, kantona i jedinica lokalne samouprave.
 
Međutim, u Zakonu o budžetima Federacije BiH članovima 22. i 23. se kaže:
 
Član 22.
Izuzetno, ako se u toku budžetske godine zbog nastanka novih obaveza za budžet ili promjena privrednih kretanja povećaju rashodi i/ili izdaci, odnosno smanje prihodi i/ili primici budžeta, vlada može, na prijedlog ministarstva finansija, donijeti odluku o obustavljanju izvršavanja pojedinih rashoda i/ili izdataka u trajanju do 45 dana.
Mjerama privremenog obustavljanja izvršavanja, vlada može:
zaustaviti preuzimanje obaveza i/ili,
predložiti produženje ugovorenih rokova plaćanja i/ili,
zaustaviti preraspodjelu budžetskih sredstava, potrebno radi preuzimanja obaveza.

Član 23.
O odluci iz stava 2. člana 22. ovog zakona, vlada mora obavijestiti Parlament odmah nakon donošenja te odluke.
Ako se za vrijeme provođenja mjera privremene obustave izvršavanja budžeta budžet ne može uravnotežiti, vlada mora predložiti Parlamentu izmjene i dopune budžeta, najkasnije u roku od 15 dana prije isteka roka za privremenu obustavu izvršavanja budžeta.
Pored toga, ako prihodi porastu ministarstvo finansija može također odlučiti da započne sa postupcima izmjena i dopuna budžeta.
Svaka izmjena i dopuna budžeta vrši se po istom postupku koji se primjenjuje kod usvajanja budžeta.
U toku postupka izmjena i dopuna budžeta, vlada može na prijedlog ministra finansija produžiti privremenu obustavu izvršavanja pojedinih izdataka.
Izmjenama i dopunama budžeta koje usvoji Parlament na prijedlog vlade, ponovo se uravnotežuju prihodi i primici, odnosno rashodi i izdaci budžeta.
 
Postavlja se pitanje, sa aspekta opština, šta je sa tekućim i kapitalnim transferima nižim nivoima vlasti ukoliko se na 45 dana ili do usvajanja izmena budžeta zaustavi doznačavanje  ovih  sredstva. Posebno što izvršni organ nije dužan da traži saglasnot parlamenta, već je dužan samo da ga obavesti o tome.
 
Zakonom o Trezoru u Federaciji Bosne i Hercegovine („Službene novine Federacije BiH“, br. 58/02, 19/03 i 79/07) - u daljem tekstu: Zakon o trezoru, propisano je da se svi javni prihodi Federacije, kantona, općina, gradova i fondova, uključujući i vlastite prihode moraju uplaćivati na JRT (depozitni račun). Sav prikupljeni novac sa depozitnog računa se na kraju dana prenosi na transakcijske račune koji su u okviru JRT.

Pojednostavljeno, tehnologija doznačavanja prikupljenih sredstva koja stignu na jedinstveni račun trezora je takva da se dalje prema utvrđenih koeficijentima doznačavaju kantonima i opštinama. Dok se sa Jedinstvog računa Uprave za indirektno oporezivanje svakog radnog dana na jedinstveni račun trezora doznačavaju sredstva shodno utvrđenim koeficijentima, prema utvrđenim formulama raspodele i entitet je dužan da odmah izvrši  doznačavanje kantonima, a kantoni opštinama. Isti je slučaj i za prihodima koji se dele između entiteta, kantona i opština.
 
Po Zakonu o budžetskom sistemu Republike Srpske, prihodi koji se dele između budžeta Republike, budžeta opština i gradova i drugih korisnika su: prihodi od indirektnih poreza, uplaćeni u budžet Republike Srpske sa Jedinstvenog računa Uprave za indirektno oporezivanje, koji se nakon izdvajanja dela sredstava za servisiranje spoljnog duga Republike Srpske dele na: budžet Republike Srpske 72,0%, budžeti opština i gradova 24,0% i JP ''Putevi Republike Srpske'' 4,0%; porez na dohodak, gde spadaju porez na prihode od samostalne delatnosti i porez na lična primanja, koji se nakon izdvajanja dela sredstava za rezerve u visini 10% na ime povrata po osnovu umanjenja poreske osnovice dele između budžeta Republike i budžeta opština i grada u razmjeri 75:25; naknada za promenu namene poljoprivrednog zemljišta koja se deli između budžeta Republike i budžeta opština i grada u razmjeri 30:70; koncesiona naknada za korišćenje mineralnih sirovina koja se deli između budžeta Republike i budžeta opština i grada u razmeri 30:70; posebne vodne naknade, koje čine naknade za zahvatanje površinskih i podzemnih voda, naknade za proizvodnju električne energije dobijene korišćenjem hidroenergije, naknade za vađenje materijala iz vodotoka, koje se dele između budžeta Republike i budžeta opština i grada u razmjeri 70:30 i naknade za zaštitu voda koje se dele između budžeta Republike, budžeta opština i grada i Fonda za zaštitu životne sredine Republike Srpske u razmjeri 55:30:15; oduzeta imovinska korist i sredstva dobijena od prodaje oduzetih predmeta iz nadležnosti Republičke uprave za inspekcijske poslove, koja se deli između budžeta Republike i budžeta opština i grada u razmjeri 70:30.
Prihodi koji pripadaju budžetu opštine su: porez na imovinu, novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku za prekršaje utvrđene odlukama opština, opštinske administrativne takse, komunalne takse, posebne vodne naknade − naknada za zaštitu od voda, opštinske naknade za korišćenje prirodnih i drugih dobara od opšteg interesa, porez na dobitke od igara na sreću, ostali prihodi: prihodi od donacija i prihodi koje budžetski korisnici ostvare vršenjem redovne i dopunske delatnosti, koja nije u suprotnosti sa zakonom kojim se uređuje njihova delatnost, u procentu utvrđenom odlukom o izvršenju budžeta i ostali opštinski prihodi. 

U istom Zakonu stoji i:
Član 41.
            Ako se u toku fiskalne godine izdaci povećaju ili sredstva smanje, Vlada, na prijedlog Ministarstva, odnosno nadležni izvršni organ opštine i grada na prijedlog opštinskog i gradskog organa uprave nadležnog za finansije, može donijeti odluku o obustavi izvršenja pojedinih izdataka (u daljem tekstu: privremena obustava izvršenja) ne duže od 45 dana.
            Privremenom obustavom izvršenja može se:
            1.zaustaviti stvaranje kratkoročnih obaveza,
            2.predložiti produženje ugovornog roka za plaćanje,
            3.zaustaviti davanje odobrenja za zaključivanje ugovora,
            4. zaustaviti prenos sredstava prema planiranim iznosima za tromjesečje ili neki drugi period.
            Izvršilac budžeta u saradnji sa budžetskim korisnicima priprema prijedlog obima i mera privremene obustave izvršenja.
            Mere privremene obustave izvršenja moraju se primijeniti na sve budžetske korisnike.
            O odluci iz stava 1. ovog člana Vlada obavještava Skupštinu, odnosno nadležni izvršni organ opštine i grada obavještava skupštinu opštine i grada.
 
Kao i u slučaju Federacije BiH, postavlja se pitanje šta sa transferima između budžetskih jedinica različitih nivoa vlasti, što u budžetu RS za 2012. iznosi 204.018.000.
 
Zakon o trezoru Republike Srpske precizira nadležnosti, pa između ostalog stoji i da trezor ima nadležnost raspoređivanja javnih prihoda, koje se  vrši po Zakonu o budžetskom sistemu Republike Srpske ili drugim zakonima kojima se reguliše budžetski sistem, kao i prenos javnih prihoda sa računa javnih prihoda na transakcione račune.
'Glavna knjiga trezora  je sistem računovodstvenih evidencija svih finansijkih transakcija unutar budžeta Republike Srpske, opština, gradova i fondova, tj. prihoda i rashoda, sredstava, izvora sredstava i obaveza u skladu sa propisanim kontnim planom i nivoom relevantne klasifikacije (fondovskom, organizacionom, ekonomskom, podekonomskom, funkcionalnom i programskom osnovu). Glavna knjiga trezora, zajedno sa jedinstvenim računom trezora, predstavlja osnovni sistem za upravljanje javnim rashodima.
 
Pojednostavljeno, sa jedinstvenog računa UIO, prihodi se doznačavaju na jedinstveni račun trezora, a onda se doznačavaju nižim nivoima vlasti shodno utvrđenim formulama, u skladu sa odredbama Zakona o budžetskom sistemu.
 
Glavna adresa u oba entiteta su entitetske, odnosno kantonalne vlasti u FBiH. Dovoljno je samo nekoliko dana zadržati sredstva koja pripadaju opštinama pa da se ugrozi njihovo normalno funkcionisanje. Da ne govorimo o nekom dužem periodu!