Dr. Lejla Balić: Postoji li ustavno pravo za građane izvan etniciteta

U očekivanju Općih izbora 2018. godine, gotovo smo zarobljeni u pitanju – šta je prvo: Ustav ili Izbori? Obje teme obavezno uključuju i presude Sejdić-Finci, Pilav, Zornić; odluke Ustavnog suda BiH; entitete; konstitutivne; ostale; i zastrašivanje o opasnosti i/ili nemogućnosti otvaranja ustavnih reformi u BiH. No, nerijetko ti diskursi vrlo paušalno koriste termine ‘ustava’ i ‘građanstva’.

Odgovore na to šta uistnu jeste ustav u pravnoj teoriji, i šta uistinu jeste Ustav BiH u bh. zbilji, te šta znači za građane i građanke izvan etničkog principa, pitali smo doc.dr. Lejlu Balić sa Pravnog fakulteta Univerziteta u Sarajevu.

Dr. Balić je na Pravnom fakultetu zaposlena od 2002. godine, a 2016. godine izabrana je u zvanje docentice na naučnoj oblasti Ustavno pravo. Tokom rada na Pravnom fakultetu učestvovala je u organizaciji pravnih klinika: “Uvod u američko pravo”, „Izbjegličko pravo“, i  „Medijsko pravo“, te objavila niz radova iz naučnih oblasti Ustavno pravo i Evropsko javno pravo. Doc. dr. Balić u razgovoru za Inicijativu je otvorila mnoga važna pitanja – poput koliko je reforme Ustava potrebno ali i koliko i na šta se nastoji ograničiti; kakve posljedice na bh.društvo i državu je ostavilo dvadestogodišnje ustavno privilegiranje etničkog interesa; koja rješenja bi građansko (i rodno unutar istog) mogla dovesti u Ustav.

Intervju je vodila Lejla Gačćanica iz Inicijative Građanke za ustavne promjene.

Na šta se misli kada se Ustav naziva najvišim političkim i pravnim dokumentom? Šta znači ‘političko’ a šta ‘pravno’ u njegovoj hijerarhijskoj poziciji?

Lejla Balić: Već na prvim časovima studentima pokušavam približiti i pojasniti pojam i složenu prirodu ustava, ali ovo nije prilika za predavanje, te ću se voditi stavom da izraz ustav kada se ničim ne kvalifikuje, podrazumijeva ustav u formalnom smislu, kao pisani pravni akt najveće pravne snage. Tako da ću u tom diskursu komentarisati i vaše pitanje, ali ipak moram naglasiti da je pojam ustava kompleksan i da nije sinonim za formalni ustav, jer u konačnici postoje države koje uopšte nemaju ovakav akt.

U teoriji ustavnog prava  rasprava o karakteru i pravnoj prirodi ustava ima dugu istoriju prepunu različitih shvatanja, tumačenja i osporavanja. Ja ću samo reći da shvatanje ustava kao istovremeno opšteg pravnog i političkog akta preovlađuje u teoriji, uz napomenu da i među ovakvim shvatanjima postoje značajne razlike. Izuzetak su autori koji su dio engleske pravne tradicije, koji baš zbog specifičnost engleskog ustava, tumače ustav kao  pravni akt.

Moj stav je da se radi o jednom višedimenzionalnom pojmu, te smatram da je M. Jovičić  ispravno naveo da karakter ustava dolazi do izražaja upravo u činjenici da je ustav istovremeno opšti pravni akt ali i politički dokument, a iz razloga što je pravo uvijek izraz neke ideje, politike i interesa. Slažem se da iza pravnih normi stoji određeno poimanje društva i važnih društvenih, ekonomskih, etničkih i drugih odnosa, ali  i da ciljevi u skladu sa kojim se utvrđuju i oblikuju ove norme u demokratskoj državi su prije svega institucionalizacija i objektivizacija vršenja državne vlasti.

Ustav je nesporno pravni akt i najbitnije svojstvo ustava je najveća pravna snaga ustavnih normi  i najviše mjesto u hijerarhiji pravnih akata jedne države, što ga razlikuje od  zakona i i drugih pravnih propisa. Pravni poredak jedne države i mjesto ustava u njemu, kada se objašnjava laicima, najlakše je uporediti sa piramidom na čijem se vrhu nalazi ustav. Ispod ustava dolaze zakoni, a u bazi piramide podzakonski akti i drugi akti državnih institucija. Ustav je akt kojim se  postavljaju osnovi državnog, društvenog i pravnog sistema, a koji se dalje razrađuju i kokrertizuju prije svega putem zakona, zatim podzakonskih akata. Najveća pravna snaga ustava ogleda se u tome što je ustav izvor ovlaštenja za najviši državni organ parlament, a na način da je upravo ustavom utvrđena nadležnost parlamenta da donosi zakone, često je precizirana i zakonodavna procedura, a nekad i zakoni koji se trebaju donijeti. U pravilu, ustav je neposredni ili posredni izvor ovlaštenja i za druge države organe. Veća pravna snaga ustava u odnosu na druge opšte pravne akte – zakone, ogleda se i u činjenici da se većina savremenih ustava donosi ili mijenja na poseban način, različit i složeniji u odnosu na zakone. I konačno, najveća pravna snaga ustava ogleda se u tome da svi zakoni i drugi niži pravni akti sadržajno moraju biti usklađeni sa ustavom.

Kada se govori o političkoj dimenziji ustava, Jovičić određuje da ovo svojstvo ustava govori o određenom državnom sistemu s gledišta prošlosti, sadašnjosti i budućnosti. Mislim da se upravo na Ustavu BiH može praktično analizirati ovakvo razmišljanje. Strukturu Ustava BiH (Aneksa IV Dejtonskog mirovnog sporazuma) čine tri cjeline: Preambula, normativnio dio i aneksi. O organizaciji i sadržaju pojedinih ustavnih odredbi moglo bi se mnogo toga reći, ali sada ne želim da skrećem sa teme. Pokušaću se osvrnuti na jedan politički cilj ustavotvoraca, koji se uvodi Preambulom, a u skladu sa kojim odredbe normativnog dijela ustava provode bazični princip organizacije državne vlasti, a to je etnički princip. Naime, u uporednom pravu kod država čiji ustavi počinju preambulom, upravo se u tom dijelu ustava može prepoznati karakter ustava kao ideološkog, političkog dokumenta, dok je normativni dio uglavnom pravni izraz iznesenih političkih ideja.

Čitajući Preambulu Ustava BiH, i za osobu koja ne zna šta je prethodilo i u kojim je okolnostima donesen, lako je dokučiti da se radi o Ustavu koji ima za cilj da zaustavi sukobe. Naravno, svi oni koji imaju bazično predznanje, znaju da ovaj Ustav nikako nije izraz volje konstitutivnih naroda ili građana, već kao što precizira prof. Šarčević političkih potreba zapada i pragmatičan kompromis Hrvatske, Srbije i rukovodstva Stranke demokratske akcije.

Radi se o dokumentu koji između ostaloga, ima za cilj da dekonstruira građansko društvo u BiH, te da uspostavi konstitutivne narode kao legitimacionu bazu državne vlasti. U vezi s tim, Preambula navodi „Bošnjaci, Hrvati i Srbi kao konstitutivni narodi (u zajednici sa ostalim) i građani BiH utvrđuju Ustav BiH“. Neko može argumentirati da je i apstraktni građanin naveden uz konstitutivne narode, kao i da se Ustavom garantuje visok stepen zaštite individualnih i prava sloboda (Član II i Aneks I). Međutim, ako politički aspekt Ustava razumijemo kao utvrđivanje budućih ciljeva zajedničkog života i pravne pozicije pojedinca, čitajući normativni dio Ustava, jasno je da nema budućnosti izvan etničke demokratije, a da je apstraktnog građanina zamijenio konstitutivni narod. Organizacija državne vlasti slijedi prevashodno etnički princip prilikom formiranja Predsjedništva, Doma naroda, i svih imenovanih na položaje u institucijama BiH. Pa čak i u slučaju Ustavnog suda, gdje to nije formalno definisano, sastav je dosada slijedio etnički princip. Stoga kada govorim o Ustavu BiH kao najvišem političkom aktu, kao izrazu jedne ideologije i interesa, ne mogu reći ništa novo što već nije u svojim radovima istakao prof. Šarčević „da se etnički interes stavlja iznad svih drugih i iz državne vlasti isključuje čitavu skalu različitih interesa, koji ne polaze od etnikuma, ali predstavljaju legitimne razloge političkog udruživanja“. Ustavna rješenja privilegiraju nacionalne političke partije, koje se pozicioniraju kao jedini legitimni predstavnici konstitutivnih naroda i izbori se svode na izbore unutar svakog konstitutivnog naroda. Nakon dvadeset godina ovakvog Ustava, kao rezultat imamo da, uz izuzetke, i civilno društvo djeluje unutar tri etničke zajednice ili se prilagođava etničkom principu, a time i građansko društvo nestaje.

Koga obavezuje ustav? Izvor prava i obaveza – za koga i kako?

Lejla Balić: Ponavljam se, ali ustav se prije svega mora poimati kao opšti pravni akt, a jedno od osnovnih obilježja kao opšteg pravnog akata uz imperativnosti su apstraktnost, uopštenost i načelnost ustavnih odredbi. Ustav je dokument koji treba da postavi osnove državnog uređenja i pravnog sistema, te se bez obzira na detaljnost pojedinih ustava, ograničava na postavljanje okvira u kojem će se kroz zakone i niže pravne akte razraditi i konkretizovati ustavne odredbe, a time i ostvariti ciljevi ustava. Dakle, ustav se prevashodno obraća zakonodavnom tijelu, ali i svim drugim nosiocima javnih ovlasti na različitim nivoima ovisno o njihovim nadležnostima, koji kroz svoj rad treba da osiguraju efikasnu i funkcionalnu državu.  Uopšteno govoreći, najveći dio zakona donosi se bez izričite ustavne  odredbe, jednostavno jer je donošenje zakona utvrđeno kao nadležnost zakonodavnog tijela u cilju regulacije važnih društvenih odnosa. Kada govorimo o BiH, utvrđeno je da je Parlamentarna skupština, između ostalog, nadležna za donošenje zakona potrebnih za provođenje odluka Predsjedništva, kao i za vršenje funkcija Skupštine u skladu sa Ustavom. Jedini zakon za koji Ustav  izričito utvrđuje obavezu da ga donese Parlamentarna skupština je Izborni zakon. Ipak svjedocimo smo, da se rad Parlamentarne skupštine veoma često opstruira nedolaskom zastupnika na sjednice. Kao što znate, nakon odluke Ustavog suda BiH povodom apelacije Bože Ljubića, neophodno je pristupiti izmjenama Izbornog zakona, a ni u tom pravcu nije napravljen još nijedan ozbiljan korak. Vezano za prijedloge pojedinih stranaka o unapređenju tehničkog aspekta provođenja izbornog procesa, Dom naroda BiH nije održao sjednicu radi nedostatka kvoruma. Cilj predloženih mjera je sprečavanje izbornih prevara, što je valjda javni interes, ali to pojedini delegati Doma naroda izgleda ne smatraju prioritetom. Toliko je toga rečeno i napisano o presudi Evopskog suda „Sejdić-Finci protiv BiH“, prošlo je skoro devet godina, a Parlamentarna skupština koja jedina ima institucionalne ovlasti i mehanizme da osigura provođenje ove presude, nije napravila nijedan ozbiljan korak u tom pravcu.  Ne bih dalje komentarisala, da izbjegnem politikanstvo.

Na kraju da dodam, sasvim je jasno da ustavne odredbe u pravilu indirektno, a nekada i direktno obavezuju i građane, političke stranke, privredna društva, nevladine organizacije, odnosno sva pravna i fizička lica unutar državnog sistema.

Ljudska prava i slobode su normativni dio Ustava BiH, no kako to funkcionira u praksi?

Lejla Balić:  Ustavne norme kojima se uređuju slobode, prava i dužnosti čovjeka i građanina faktički oblikuju okvir i temeljna načela cjeline pravnog sistema određene države i osnovicu njegovog sadržaja. Ranije sam napisala da Ustav BiH predviđa širok katalog i visok stepen zaštite ljudskih prava i sloboda. Počevši od Preambule koja se poziva na vrijednosti ljudskog dostojanstva, slobode i jednakosti koje su u srži ideje ljudskih prava i sloboda. Član II Ustava BiH kompletan je posvećen ljudskim pravima i slobodama, te utvrđuje da se Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda direktno primjenjuje u Bosni i Hercegovini i ima nadzakonsku snagu, a Aneksom I je navedeno još 15 međunarodnih sporazuma o ljudskim pravima i humanitarnim pravima koje se BiH obavezala poštovati. Ustavom je posebno utvrđeno da ne samo institucije BiH, već svi sudovi, ustanove, organi vlasti, organi kojim posredno rukovode entiteti ili koji djeluju unutar entiteta primjenjuju prava i slobode garantovane Evropskom konvencijom i u njenim protokolima. Ipak izvan formalnih garancija ne postoje nikakvi državni mehanizmi za stvarnu zaštitu ljudskih prava na nivou cijele države, oni su dominantno pozicionirani na entiteskom nivou. Institucija ombudsmana BiH (također formirana u skladu sa etničkim principom) koja djeluje na državnom nivou nije pokazala značajnije rezultate u zaštiti ljudskih prava, pa čak i ne koristi sve raspoložive ovlasti (dijelom iz objektivnih razloga preopterećenost, manjka kadra i kapaciteta). Faktički apelaciona nadležnost Ustavnog suda u slučaju kršenja ljudskih prava i sloboda predviđenih ustavom je jedini konkretniji oblik zaštite ljudskih prava na državnom nivou, što je nedovoljno, jer ni u uporednom pravu ustavni sudovi nemaju primarnu nadležnost da nadziru zaštitu ljudskih prava i sloboda. Adekvatna zaštita može se osigurati samo kroz jedinstven sistem pravosuđa koji počinje sa nižim sudovima i završava na vrhovnom sudu, a kojeg BiH nema.

Jasno je svima da godišnji izvještaji o stanju ljudskih prava koje podnose međunarodne organizacije i nevladin sektor, konstantno upozoravaju da zaštita ljudskih prava u BiH nije na odgovarajućem nivou, posebno su ugrožene medijske slobode, LGBT populacija, manjiske grupe, osobe treće dobi, žene…Moram spomenuti i nizak nivo ostvarenja ekonomskih i socijalnih prava koji pogađa sve kategorije stanovništva i visok stepen siromaštva, ali i da svi oni koji su ugroženi, a mislim da se radi o značajnom broju, imaju biračko pravo.

Koliko je Ustav BiH otvoren za građanske inicijative? U sve češćem (političkom diskursu) spominjanja izmjena Ustava i dalje se problematiziraju samo određene teme (poput presuda Evropskog suda za ljudska prava ili aktuelnog Izbornog zakona) pa ipak – možemo li imati izmjene Ustava i u drugim oblastima/pitanjima koje građani i građanke identificiraju kao potrebne?

Lejla Balić:  Izmjene Ustava i Izbornog zakona, koje ste spomenuli u fokusu su javnosti jer su nužne za proces pridruživanja Evropskoj uniji i atraktivna tema za stranačka nadmudrivanja. Ipak, mora se naglasiti da se rješavanje ova dva sporna pitanja, kao i niza drugih neimplementiranih odluka Ustavnog suda važno radi vladavine prava i pravne sigurnosti, kao bitnih načela bez čije realizacije nema demokratske i pravne države.

Slažem se sa Vama, da je pogrešno da sav fokus javnosti bude usmjeren na ova dva akta, izmjene Ustava, kao i da se poboljšanja postojećih i donošenje novih zakona moraju se gledati u širem kontekstu. Čini mi se da kod nas dominira razmišljanje, sve ili ništa. Tačnije, da nosioci političkih ovlasti uvijek razmišljaju o paketu zakona ili mjera, te da odbacuju dobre inicijative nevladinog sektora jer ima „prečih poslova“. Tako da ne vidimo nikakav pomak i polako sve obuzima jedna apatija. Zato mislim da bi izmjena Ustava u pravcu uvođenja građanske inicijative bila dobar mehanizam da se neka pitanja ipak pokrenu, da građani nešto zaista mogu promijeniti. Građanska inicijativa može biti ozbiljno sredstvo da građani usmjere određene političke procese u skladu sa svojim interesima i potrebama, naravno uz odgovarajuću pravnu regulaciju i u skladu sa Ustavom. Evropska unija je u cilju jačanje demokratskog legitimiteta i približavanja građana Uniji uvela građansku inicijativu koju mora podržati milion građana Unije da bi je Komisija uzela u razmatranje. Ne vidim razlog zašto bi to bilo nezamislivo i u BiH.

Ustav BiH ne poznaje građansku inicijativu niti referendum kao mehanizam direktne demokratije. Međutim, Poslovnik Predstavničkog doma PSBiH predviđa da građani mogu podnijeti inicijative za izmjene i dopune zakona (ne i za donošenje zakona) ovlaštenim predlagačima, također na više mjesta se spominje obaveza zastupnika i različitih komisija da sarađuju sa građanima. Ne znam kako to u praksi funkcioniše, da li su nevladine organizacije ili neformalne grupe građana djelovale u ovom pravcu, ali treba iskoristiti svaku priliku. Potrebno je insistirati na kontinuiranoj interakciji sa zastupnicima i klubovima, u cilju da građanske inicijative koje su dio određenog projekta i koje se prezentuju u krugu najčešće istomišljenika, dođu i  na dnevni red parlamentarnih domova.

Ravnopravnost polova traži određene garancije – možemo li ih zahtijevati i u Ustavu BiH? Da li rodno osjetljiv jezik, afirmativne mjere i proširen katalog prava mogu utemeljiti ustavnu kategoriju ‘građanke’?

Lejla Balić: Što se tiče ustavne zaštite ravnopravnosti spolova mislim da u formalnom smislu Ustav, Evropska konvencija kao i dio međunarodnih sporazuma iz Aneksa I pružaju dovoljan stepen garancija. Izborni zakon poznaje mehanizam kojim se pokušava osigurati učešće žena u politici, žene imaju zagarantovano mjesto na izbornim listama, ali mali procenat žena bude izabran. Budući da imamo otvorene liste, muški kandidati dobiju veću podršku jer i muškarci i žene dominantno glasaju za muškarce. Zašto? Ne znam. Jedno od rješenja ovog problema je uvesti zatvorene liste, te na taj način osigurati kvote za žene, ali stvarno ne mogu reći da li je to pravo rješenje.

Problem je svijest ljudi i mislim da se na tome mora raditi. Na časovima studentima podijelim dva razmišljanja o uključivanju žena u politiku, jedno je engleskog parlamentarca prije 150 godina, a drugo jednog domaćeg visokog dužnosnika. Porazno je da se ne razlikuju. Stoga mislim da posebno naglašavanje ravnopravnosti spolova u Ustavu neće pružiti neku posebnu zaštitu, jer u formalnom smislu ona je na najvišem nivou. Mnogo je važnije djelovati na zakonodavstvo, kojim se načelne ustavne odredbe razrađuju i omogućavaju da se ta ravnopravnost zaista i realizuje, osigurati da se kroz formalno školovanje djeca ne uče rodnim stereotipima, da se ne govori o muškim i ženskim poslovima, interesima, raditi na prevenciji seksualnog uznemiravanja, razvijati svijest o problemu nasilja nad ženama i sl. Evropska unija je donijela direktivu prema kojoj će sve države članice morati uvesti obavezan roditeljski dopust i za očeve, u našem društvu ovakva inicijativa bila bi ismijana, a možda čak i smatrana skandaloznom.

Kad čitam svoje ranije odgovore vidim da i ja koristim „rodno neosjetljiv jezik“, naime pojam građani sam mnogo puta ponovila uvijek u muškom rodu i mislim da griješim. Na času sa studentima sam razgovarala nosiocima izvršne vlasti, stalno smo koristili pojmove premijer, predsjednik, monarh, a onda sam primijetila da govorimo o premijerkama Teresi May i Angeli Merkel, predsjednici Kolindi Grabar Kitarović i kraljici Elizabeti. U vezi s tim, podržavam ideju djelovanja u pravcu da se formalno pokrene inicijativa uvođenja rodno-odgovornog jezika u Ustav, možda iskoristiti poslovničke odredbe  i preko zastupnica ući u Parlament sa konkretnim prijedlogom. Dakle, slažem se da je jezik pitanje i odraz moći i da bi trebalo uvesti rodno-odgovoran jezik, evo ja obećajem da ću se truditi da ga koristim.